La Constitución de los Estados Unidos contiene el proyecto del gobierno federal. El artículo II se centra en el poder ejecutivo. La función principal del poder ejecutivo es hacer cumplir las leyes de la nación. También dirige las relaciones del país con las naciones extranjeras, comanda las fuerzas armadas e incluso participa en el proceso de elaboración de leyes.

La Constitución convierte al presidente de los Estados Unidos en el jefe del poder ejecutivo. Autoriza al presidente a pedir consejo a los jefes de los departamentos ejecutivos. Los departamentos ejecutivos son oficinas responsables de grandes áreas del gobierno federal. La Constitución también dispone que el vicepresidente ejerza el mismo mandato de cuatro años que el presidente.

Artículos de la Confederación

Los padres fundadores de Estados Unidos redactaron la Constitución durante una convención federal en 1787 y la adoptaron en 1788. Antes de eso, a partir de 1781, el modelo de gobierno estadounidense eran los Artículos de la Confederación.

Los Artículos establecían un Congreso con poderes legislativos y ejecutivos. Esto incluía el poder de hacer y hacer cumplir las leyes y operar el ejército. No había una rama ejecutiva separada del Congreso, ni un poder judicial como el que existiría bajo la Constitución.

Los delegados del Congreso Continental redactaron los Artículos en 1777, un año después de que Estados Unidos declarara su independencia de Gran Bretaña. El Congreso Continental fue el órgano de gobierno que representó a los estados en sus conflictos con Gran Bretaña antes y durante la Revolución Americana (1775-83). En esa época, los estadounidenses temían en general el poder ejecutivo debido a la forma en que el rey Jorge III (1738-1820) de Inglaterra trató a los colonos antes de la Guerra de la Independencia (1775-83).

Uno de los problemas que los colonos tenían con Gran Bretaña era su dominio del comercio, o de los negocios y el comercio, en América. Jorge III y el Parlamento británico, por ejemplo, aprobaron leyes que daban a la Compañía de las Indias Orientales, una empresa británica, el control del comercio del té en América. El Parlamento también gravó con impuestos la compra de té en América. Los comerciantes estadounidenses que querían participar en el comercio del té y los colonos que consideraban que los impuestos eran injustos expresaron su descontento arrojando el té al puerto durante la famosa Fiesta del Té de Boston de 1773.

Cuando los delegados redactaron los Artículos de la Confederación, estaban decididos a crear un gobierno que no pudiera dominarlos. Según Sidney M. Milkis y Michael Nelson en The American Presidency, los estados dijeron a sus delegados que el gobierno bajo los Artículos sólo podía ser tan poderoso como fuera necesario para llevar a cabo la Guerra de la Independencia. En otras palabras, sólo querían que el gobierno fuera lo suficientemente poderoso como para levantar y equipar un ejército y una armada para ganar la guerra. No querían que sus gobiernos estatales fueran sustituidos por un poderoso gobierno central. Esta es una de las razones por las que los delegados no crearon una rama ejecutiva separada del gobierno ni dieron el poder ejecutivo a una persona, como un monarca. En su lugar, otorgaron todo el poder gubernamental al Congreso, que podía tener entre dos y siete delegados de cada estado. La delegación de cada estado podía emitir un voto a favor del estado en los asuntos que se trataran en el Congreso.

Cuando no se reunían todos los delegados para las sesiones completas del Congreso, los Artículos permitían que el gobierno fuera dirigido por «Un Comité de los Estados». El comité contenía un delegado de cada estado, y esos delegados designaban a una persona como presidente del comité. Ninguna persona podía ser presidente por más de un año en cada período de tres años del Congreso. El presidente sólo tenía un voto, como todos los demás miembros del comité. El presidente del comité es lo más parecido a un presidente ejecutivo que tuvo Estados Unidos hasta la adopción de la Constitución. Diez hombres ocuparon el cargo de presidente bajo los Artículos de la Confederación, entre ellos el político de Massachusetts John Hancock (1737-1793), la primera persona que firmó la Declaración de Independencia el 4 de julio de 1776.

El ejército bajo los Artículos de la Confederación

Algunos estadounidenses consideraban que el gobierno no funcionaba muy bien bajo los Artículos de la Confederación. El Congreso, por ejemplo, no tenía poder para gravar directamente al pueblo o a las empresas de Estados Unidos. Para obtener dinero para el funcionamiento del gobierno, tenía que pedirlo prestado o solicitar a los estados que recaudaran impuestos para enviarlos al Congreso. Los estados generalmente no estaban dispuestos a hacerlo, a menos que estuvieran cerca de las batallas de la Revolución Americana o de los conflictos con los nativos americanos que requerían la ayuda del ejército estadounidense. El Congreso no tenía poder para obligar a los estados que no cooperaban a recaudar y contribuir con su parte de impuestos.

Después de que la Revolución Americana terminara en 1783, los problemas financieros dejaron a Estados Unidos con un ejército débil y deudas impagadas con los proveedores. Esto se convirtió en un problema cuando Gran Bretaña y España alentaron a los nativos americanos a asaltar los asentamientos de la frontera americana.

La falta de un ejército bien pagado resultó ser personalmente aterradora para los miembros del Congreso. En el verano de 1783, los soldados americanos no pagados marcharon a Filadelfia, Pennsylvania, rodeando el Congreso para exigir el pago por su servicio de guerra. Los miembros del Congreso escaparon ilesos.

Algunos hombres del Congreso deseaban tener un ejército preparado para aplastar la Rebelión de Shays en Massachusetts en el otoño e invierno de 1786. Los rebeldes, entre los que se encontraba el antiguo soldado de la Revolución Americana Daniel Shays (c. 1747-1825), eran agricultores que protestaban contra las leyes de deudores en ese estado. Las leyes de deudores permitían al gobierno confiscar tierras y propiedades de las personas que no podían pagar sus deudas o facturas. La gente pidió a Massachusetts que emitiera papel moneda para ayudarles a pagar sus facturas, pero el gobierno se negó. Para protestar contra las acciones del gobierno, un grupo de ciudadanos organizó rebeliones para paralizar los procesos judiciales contra los deudores. Sin ayuda del ejército federal, Massachusetts aplastó la rebelión con su milicia, o soldados armados.

El comercio bajo los Artículos de la Confederación

El comercio estadounidense era otro problema bajo los Artículos de la Confederación. Los Artículos daban al Congreso la capacidad de hacer tratados, o acuerdos oficiales, relativos al comercio con naciones extranjeras. Estos tratados, sin embargo, no podían impedir que los estados regularan el comercio con las naciones extranjeras por su cuenta. El resultado fue una mezcla de leyes relativas al comercio con las naciones extranjeras. Inglaterra y Francia, mientras tanto, prohibían la importación de productos manufacturados de América. El Congreso carecía de un líder ejecutivo o del poder legislativo y de tratados para arreglar este estado de cosas.

En 1786, la legislatura de Virginia convocó una reunión nacional que se celebraría en Annapolis, Maryland, en septiembre. Sólo seis de los trece estados enviaron delegados a la reunión. Su objetivo era estudiar cómo mejorar el comercio estadounidense. En lugar de encontrar respuestas, los delegados decidieron convocar una convención federal que se celebraría en Filadelfia en mayo de 1787 para explorar cómo arreglar los Artículos de la Confederación.

Al principio, el Congreso se resistió a la idea de una convención federal. Cuando los estados comenzaron a nombrar delegados de todos modos, y después de la Rebelión de Shays, el Congreso convocó oficialmente la convención mediante una resolución de febrero de 1787. Según Milkis y Nelson en The American Presidency, la resolución aconsejaba «que el segundo lunes de mayo próximo se celebre en Filadelfia una Convención de delegados que hayan sido designados por los diversos estados con el único y expreso propósito de revisar los Artículos de la Confederación».

Guardian of Liberty

Los Padres Fundadores propusieron una nueva Constitución argumentando que el gobierno estadounidense era demasiado débil bajo los Artículos de la Confederación. También argumentaron que el comercio estadounidense, o los negocios y el comercio, podrían fortalecerse bajo la Constitución.

No todos estuvieron de acuerdo con esta evaluación. Un hombre que escribía bajo el seudónimo de Centinel, que significa «guardia», publicó un ensayo periodístico el 22 de diciembre de 1787. Como se reproduce en The Founders’ Constitution, Centinel dijo que los problemas de Estados Unidos eran causados por las grandes deudas de la Revolución Americana, y por el hábito estadounidense de gastar dinero para importar «mercancías y lujos» de otros países.

Centinel dijo que si el comercio estadounidense necesitaba ser unificado a través de la regulación federal, los Artículos de la Confederación podrían ser modificados en consecuencia. Sin embargo, la creación de un gobierno totalmente nuevo con poderes muy ampliados «convertiría a los ciudadanos de América en arrendatarios a voluntad de todas las especies de bienes, de todos los disfrutes, y los convertiría en meros esclavos del gobierno». El cebo dorado oculta corrosivos que devorarán toda su sustancia». En otras palabras, Centinel pensaba que la Constitución destruiría los estados y la libertad individual.

Separación de poderes

Cinco hombres asistieron a la Convención Constitucional de mayo a septiembre de 1787. Los hombres eran delegados de doce de los trece estados americanos. (Rhode Island se negó a enviar delegados porque los hombres en el poder estaban a favor de gobiernos estatales fuertes, no de un gobierno nacional fuerte. Temían que un gobierno nacional fuerte fuera imposible de controlar por el pueblo.)

¿La Convención Constitucional es ilegal?

Los delegados de la Convención Constitucional de 1787 no estaban allí para escribir una nueva constitución. Estaban allí para discutir cómo revisar el gobierno estadounidense bajo los Artículos de la Confederación para hacerlo más fuerte. Según The Founders’ Constitution, por ejemplo, la asamblea legislativa de Virginia envió a sus delegados a la convención con la autoridad de «unirse para idear y discutir todas las alteraciones y disposiciones adicionales que fueran necesarias para hacer que la Constitución Federal fuera adecuada a las necesidades de la Unión». Según los Artículos, sólo el Congreso podía hacer cambios, y sólo con el acuerdo de las legislaturas de los trece estados. No había ninguna disposición en los Artículos para una convención federal.

Los Artículos tampoco tenían ninguna disposición para la ratificación, o aprobación, de los cambios por parte de menos de las trece legislaturas estatales. Sin embargo, los delegados que redactaron la Constitución propusieron que fuera aprobada por las convenciones estatales en lugar de las legislaturas estatales. También propusieron que sólo era necesario que nueve de las trece convenciones estatales la aprobaran para que se convirtiera en ley entre los estados que la aprobaran. Nueve era el número de estados que tenían que estar de acuerdo con las decisiones importantes bajo los Artículos. Los delegados probablemente temían que exigir la aprobación unánime de los trece estados facilitaría que un estado bloqueara la adopción de la Constitución. Por otro lado, si nueve estados lo aprobaban, los otros cuatro se sentirían presionados a unirse en lugar de intentar sobrevivir como estados independientes.

En una carta dirigida al Secretario de Guerra Henry Knox (1750-1806) el 3 de febrero de 1787 (reproducida en The Founders’ Constitution), el delegado de la convención George Washington desestimó las preocupaciones sobre la legalidad de la Convención. Dijo que el gobierno federal se derrumbaría si el país no lo fortalecía lo antes posible:

No pretendo discutir la legalidad de esta Convención, ni lo problemática que pueda ser la cuestión. Que faltan poderes, nadie puede negarlo. Aunque el medio por el que se obtendrán, al igual que otros asuntos, atraerá la atención del público. En mi opinión, en las circunstancias actuales, lo mejor es el camino más corto para obtenerlos. De lo contrario, como una casa en llamas, mientras se disputa el modo más regular de extinguirla, el edificio queda reducido a cenizas.

De acuerdo con la resolución del Congreso de febrero, los delegados debían explorar cómo cambiar los Artículos de la Confederación para fortalecer el gobierno nacional. Sin embargo, después de su primera reunión del 25 de mayo, los delegados decidieron desechar los Artículos y redactar un plan de gobierno completamente nuevo.

Cuatro de los delegados eran miembros actuales o anteriores del Congreso, por lo que conocían por experiencia los problemas que tenía Estados Unidos bajo los Artículos de la Confederación. Una razón importante para deshacerse de los Artículos era que no proporcionaban un líder ejecutivo enérgico para el país.

Los delegados, sin embargo, no querían un líder ejecutivo demasiado poderoso. La mayoría de ellos estaba de acuerdo en que el mejor gobierno sería aquel que separara los poderes legislativo, ejecutivo y judicial en diferentes ramas. En el número 47 de El Federalista, el delegado y futuro presidente James Madison (1751-1836) dijo: «La acumulación de todos los poderes, el legislativo, el ejecutivo y el judicial, en las mismas manos, ya sea de uno, de unos pocos o de muchos, y ya sea hereditario, autodesignado o electivo, puede considerarse con toda justicia la definición misma de la tiranía…»

Thomas Jefferson (1743-1826), que sería el tercer presidente de los Estados Unidos, estaba de acuerdo. Pensaba que la separación de los poderes ejecutivo y legislativo era esencial para que el gobierno funcionara eficazmente. En una carta dirigida al delegado de Virginia, Edward Carrington (1748-1810), desde París, donde era embajador de Estados Unidos en Francia, en agosto de 1787, Jefferson dijo (como se reproduce en La Constitución del Fundador):

Creo que es muy importante separar en manos del Congreso los poderes Ejecutivo y Legislativo, como ya lo está el Judicial en cierto grado. Esto espero que se haga. La falta de esto ha sido la fuente de más males que hemos experimentado por cualquier otra causa. Nada es tan embarazoso ni tan malicioso en una gran asamblea como los detalles de la ejecución. La más pequeña nimiedad de ese tipo ocupa tanto tiempo como el acto legislativo más importante, y sustituye a cualquier otra cosa. Si alguien recuerda o revisa los archivos del Congreso, observará que las propuestas más importantes quedan pendientes de una semana a otra y de un mes a otro, hasta que las ocasiones han pasado y la cosa nunca se ha hecho. Siempre he considerado los detalles ejecutivos como la mayor causa de mal para nosotros, porque de hecho nos colocan como si no tuviéramos cabeza federal, al desviar la atención de la cabeza de los objetos grandes a los pequeños.

Para separar los poderes del gobierno, los delegados redactaron la constitución para dar el poder legislativo al Congreso, el poder ejecutivo al presidente, y el poder judicial al Tribunal Supremo y a los tribunales inferiores por debajo de él.

Celos y equilibrios

La amplia separación de poderes en la Constitución es un poco engañosa. En realidad, los tres poderes comparten las facultades del gobierno mediante un sistema de frenos y contrapesos. Muchos politólogos dicen que este sistema crea un gobierno de poderes compartidos en lugar de un gobierno de poderes separados.

Muchos de los delegados de la Convención Constitucional estaban interesados en los controles y equilibrios para evitar que el presidente fuera demasiado fuerte. Conocían la historia del poder monárquico (gobierno de un solo hombre) en el mundo y las experiencias de los colonos bajo el rey Jorge III. Conocían la historia del abuso del poder ejecutivo por parte de los gobernadores coloniales nombrados por Gran Bretaña.

Sin embargo, algunos delegados de la convención querían que el presidente fuera tan poderoso como los reyes y reinas de Inglaterra. Según Forrest McDonald en The American Presidency, el delegado de Maryland John Francis Mercer (1759-1821) dijo que más de veinte de los cincuenta y cinco delegados eran monárquicos. En su intervención en la convención del 2 de junio de 1787, el delegado de Delaware John Dickinson (1732-1808) dijo que una forma limitada de monarquía, como la que existía en Gran Bretaña, era uno de los mejores tipos de gobierno del mundo, pero que el pueblo de Estados Unidos no la aceptaría para sí mismo.

Para la rama ejecutiva del gobierno federal, el sistema de frenos y contrapesos fue un compromiso entre los monárquicos y los que temían la monarquía. Según la Constitución, el Congreso y el presidente comparten de hecho el poder de hacer leyes. El presidente y el Senado comparten el poder de hacer tratados con naciones extranjeras y de nombrar a personas para cargos importantes del gobierno. El presidente hace cumplir las leyes de la nación, pero el poder judicial decide los casos presentados por los organismos de ejecución del presidente. (Para más información sobre los controles y equilibrios, véanse los capítulos 7 y 8.)

Elección del presidente y el vicepresidente

Una de las decisiones más difíciles de la Convención fue cómo debía elegirse al presidente. Los delegados consideraron muchas propuestas. El delegado de Nueva York, Gouverneur Morris (1752-1816), y el delegado de Pensilvania, James Wilson (1742-1798), sugirieron que el pueblo, es decir, los hombres libres, eligieran al presidente por voto popular. Los delegados rechazaron enérgicamente esta propuesta. Por diversas razones, no creían que la democracia fuera sensata a escala nacional. Algunos temían dar al pueblo demasiado poder en el gobierno. Otros pensaban que el pueblo no era lo suficientemente inteligente o informado como para elegir un buen presidente. Y otros pensaban que la democracia sólo funcionaba para las decisiones locales.

El delegado de Nueva York Alexander Hamilton (1757-1804) estaba en el otro extremo del espectro político de Morris y Wilson. Según Milkis y Nelson en The American Presidency, Hamilton escribió: «El modelo inglés es el único bueno en este tema». Hamilton quería que los electores especiales de los estados seleccionaran a un presidente vitalicio, al igual que un rey o una reina. El delegado de Virginia, James McClurg (1746-1823), y el delegado de Delaware, Jacob Broom (1752-1810), estuvieron de acuerdo con la idea de un mandato vitalicio, pero sugirieron que el Congreso seleccionara al presidente. Los delegados también rechazaron estas propuestas. A pesar de que había monárquicos entre ellos, la mayoría de los delegados temían dar a una persona el poder de la presidencia de por vida.

El primer plan constitucional que los delegados consideraron fue el Plan de Virginia, escrito por el delegado de Virginia James Madison y presentado por el delegado de Virginia Edmund Randolph (1753-1813). El Plan de Virginia proponía que la rama ejecutiva del gobierno fuera seleccionada por la legislatura. Los delegados aprobaron una forma de esta propuesta a finales de agosto, menos de un mes antes de que terminara la Convención.

Un problema con la selección legislativa del presidente era que muchos delegados querían que el presidente pudiera ser reelegido. Sin embargo, sabían que permitir que el Congreso reeligiera a un presidente muchas veces podría llevar a tratos injustos entre el Congreso y el presidente.

Al final, los delegados adoptaron un plan que tenía algo de lo que la mayoría de los delegados quería. El plan, llamado sistema electoral, aparece en el Artículo II, Sección 1, de la Constitución. Prevé la selección de un presidente y un vicepresidente por un período de cuatro años, con posibilidad de reelección. Para ser presidente, una persona debe tener por lo menos treinta y cinco años de edad, ser ciudadano de los Estados Unidos y ser residente de este país por lo menos durante catorce años.

¿Qué hay en un nombre?

Durante la mayor parte de la Convención Constitucional, los delegados se refirieron al jefe de la rama ejecutiva del gobierno simplemente como «el Ejecutivo». Cuando llegó el momento de terminar un borrador de la Constitución, tuvieron que elegir un nombre oficial para el jefe del Ejecutivo. «Presidente» y «gobernador» eran dos posibilidades. Un borrador incluso proponía que el presidente fuera llamado «Su Excelencia».

Al final, los delegados eligieron «presidente» y dejaron de lado «Su Excelencia». El artículo I, sección 9, especifica incluso que los Estados Unidos no pueden utilizar títulos nobiliarios. Dada su experiencia bajo el rey Jorge III, la mayoría de los estadounidenses no querían que el presidente pareciera un rey o una reina.

El sistema electoral da a cada estado un número de electores igual al número total de representantes y senadores que tienen en el Congreso. Cada estado decide cómo elegir a sus electores. Una vez elegidos, los electores se reúnen en las capitales de sus estados en un día elegido por el Congreso.

Originalmente, según la Constitución, cada elector debía votar por dos personas, una de las cuales debía ser de fuera de su estado. Los votos se contaban y se enviaban al presidente del Senado, que los abría ante todo el Congreso. Si una persona recibía una mayoría simple de votos, se convertía en el próximo presidente, y la persona con el segundo mayor número de votos se convertía en el vicepresidente. La Cámara de Representantes elegía al presidente y el Senado al vicepresidente en caso de empate de votos o de que una persona no recibiera la mayoría simple.

Este sistema se utilizó en las cuatro primeras elecciones presidenciales de la nación. En la elección de 1800 (la cuarta de la nación), el vicepresidente Thomas Jefferson y el político neoyorquino Aaron Burr (1756-1836) recibieron el mismo número de votos electorales. Aunque los electores tenían la clara intención de que Jefferson fuera presidente y Burr vicepresidente, la Constitución exigía que la Cámara de Representantes resolviera el empate de votos. Se produjo una lucha de poder entre el Partido Republicano, al que pertenecían Jefferson y Burr, y el Partido Federalista. Los federalistas, el partido del presidente en ejercicio John Adams (1735-1826; ocupó el cargo entre 1797 y 1801), no querían que Jefferson fuera presidente. Los federalistas de la Cámara intentaron dar la elección a Burr, pero en la trigésima sexta votación, Jefferson ganó. Para evitar que una situación así se repitiera, el Congreso propuso y Estados Unidos aprobó la Duodécima Enmienda en 1804. Bajo la Duodécima Enmienda, los electores emiten votos separados para presidente y vicepresidente. (Véase el capítulo 4, «Cambios en el Poder Ejecutivo»)

Poderes ejecutivos

En virtud de los Artículos de la Confederación, el Congreso tenía la autoridad exclusiva para hacer cumplir las leyes de la nación. Sin embargo, sus poderes de ejecución no eran muy fuertes. Los hombres que redactaron la Constitución crearon el poder ejecutivo para que el gobierno federal tuviera poderes de ejecución más fuertes. Estas facultades provienen principalmente de la cláusula general de investidura, la cláusula de aplicación de la ley, la cláusula de los departamentos ejecutivos y la cláusula de indultos.

Cláusula general de investidura

El artículo II, sección 1, de la Constitución comienza así: «El poder ejecutivo se conferirá a un presidente de los Estados Unidos de América». La Constitución no define el término «poder ejecutivo», por lo que los estudiosos han argumentado que el término significa diferentes cosas. Algunos estudiosos piensan que el poder ejecutivo se limita a los poderes presidenciales específicos contenidos en la Constitución.

Otros piensan que la cláusula de investidura otorga a los presidentes un poder general no mencionado en la Constitución. El delegado Alexander Hamilton, que fue el primer secretario del Tesoro bajo el mandato del presidente George Washington (1732-1799; sirvió entre 1789 y 1997), estaba a favor de esa interpretación. Hamilton creía que limitar un gobierno a poderes específicos impediría al gobierno manejar circunstancias imprevistas.

John Locke (1632-1704) fue un filósofo cuyos escritos influyeron en los hombres que redactaron la Constitución. También pensaba que los gobernantes ejecutivos debían tener poderes indefinidos. En el Segundo Tratado sobre el Gobierno (citado por Milkis y Nelson en The American Presidency), Locke escribió que los gobernantes debían tener poder «para hacer varias cosas de su propia elección, donde la ley no decía nada, o a veces, también, en contra de la letra directa de la ley, para el bien público».

Cualquiera que sea el significado que le den al «poder ejecutivo», la mayoría de los estudiosos están de acuerdo en que incluye el poder de hacer cumplir las leyes de la nación. Al referirse a la separación de poderes, los fundadores hablaron de la necesidad de separar el poder de hacer las leyes del poder de hacerlas cumplir. De acuerdo con la Constitución, el Congreso tiene el principal poder de legislar, y el poder ejecutivo, encabezado por el presidente, es el principal encargado de hacer cumplir las leyes.

Cláusula de aplicación

El poder de hacer cumplir las leyes también aparece en el Artículo II, Sección 3. Dice que el presidente «velará por el fiel cumplimiento de las leyes». Esto significa que el presidente no sólo tiene el poder de hacer cumplir las leyes, sino que tiene el deber de hacerlo. Los monarcas ingleses a lo largo de la historia han optado a menudo por no hacer cumplir las leyes a las personas favorecidas. La exigencia de que un presidente ejecute las leyes «fielmente» se supone que impide que el presidente dé un trato especial a las personas en virtud de las leyes.

Sin embargo, en realidad, los presidentes y sus organismos de ejecución pueden usar su juicio para decidir cuándo aplicar una ley y cuándo no. Las limitaciones de tiempo y financieras impiden al poder ejecutivo perseguir todas las violaciones de la ley. Las consideraciones políticas, como el poder o la popularidad de un delincuente acusado, también afectan al proceso. La combinación del criterio del ejecutivo, las limitaciones prácticas y las consideraciones políticas hace imposible impedir que el poder ejecutivo dé un trato especial a determinadas personas.

Departamentos ejecutivos

El artículo II, sección 2, dice que el presidente «podrá requerir la opinión, por escrito, del funcionario principal de cada uno de los departamentos ejecutivos, sobre cualquier asunto relacionado con los deberes de sus respectivos cargos». Esta cláusula otorga al presidente el poder de utilizar los departamentos ejecutivos para dirigir el gobierno y hacer cumplir las leyes de la nación.

Los departamentos ejecutivos son oficinas del gobierno que se centran en una gran área de los deberes del gobierno. El Congreso es el único que puede crear departamentos ejecutivos, y el presidente tiene el poder principal de dirigirlos. Cada departamento tiene un líder que suele llamarse secretario. Cuando el gobierno federal comenzó a funcionar bajo la Constitución en 1789, sólo había tres departamentos: Estado, Tesoro y Guerra. Durante la administración de Harry S. Truman (1884-1972; sirvió en 1945-53), el Departamento de Guerra se convirtió en el Establecimiento Militar Nacional, y luego pasó a llamarse Departamento de Defensa. En 1789, también existía una Oficina del Fiscal General, que es el abogado principal del gobierno. Esta oficina pasó a llamarse posteriormente Departamento de Justicia.

El Departamento de Justicia es el principal organismo policial del presidente. El jefe del departamento se llama fiscal general. El Departamento de Justicia investiga los delitos federales a través de la Oficina Federal de Investigación (FBI). Los abogados que trabajan para el Departamento de Justicia, llamados fiscales de EE.UU., procesan los casos contra los criminales acusados para hacer cumplir las leyes de la nación.

Indultos

El artículo II, sección 2, de la Constitución otorga al presidente «el poder de conceder indultos y perdones por delitos contra los Estados Unidos, excepto en casos de impugnación». Un indulto es un alivio temporal del castigo por un delito. Los indultos dan a los criminales condenados tiempo para pedir a un tribunal que cambie su castigo. Un indulto es el perdón total de un delito. Un indulto elimina todo el castigo que una persona podría sufrir si es condenada por un delito.

Los delegados de la Convención Constitucional tenían diferentes opiniones sobre el poder de indulto. Algunos temían que los presidentes utilizaran el poder para indultar a sus amigos, o incluso para indultar a personas que les ayudaran a cometer un delito. Otros, como Alexander Hamilton, argumentaban que los presidentes necesitaban el poder de indulto para ayudar a poner fin a las rebeliones contra el gobierno.

Los delegados llegaron a un acuerdo al otorgar al presidente el poder de conceder indultos, excepto en casos de impugnación. De acuerdo con la Constitución, el presidente y todos los demás funcionarios federales pueden ser sometidos a un juicio político y destituidos de su cargo por cometer traición, soborno u otros altos delitos y faltas. La Constitución define la traición como la imposición de una guerra contra los Estados Unidos o la prestación de ayuda y consuelo a sus enemigos. Soborno significa dar algo de valor para influir en la acción oficial del gobierno. La frase «altos delitos y faltas» no está definida en absoluto. El presidente no puede perdonarse a sí mismo ni a nadie para evitar un juicio político.

Poderes legislativos

El Congreso tiene el principal poder legislativo según la Constitución. Sin embargo, el sistema de frenos y contrapesos también otorga al presidente el poder legislativo. La cláusula del estado de la unión, la cláusula de recomendaciones y el poder de veto son las principales fuentes del poder legislativo del presidente.

Mensaje sobre el estado de la unión y recomendaciones

El artículo II, sección 3, de la Constitución comienza así: «De tiempo en tiempo dará al Congreso información sobre el estado de la unión, y recomendará a su consideración las medidas que juzgue necesarias y convenientes»

Esta cláusula no causó mucha controversia cuando Estados Unidos consideraba la adopción de la Constitución. Requiere que el presidente entregue al Congreso informes sobre la marcha del país, y que recomiende leyes que el Congreso deba aprobar, cambiar o eliminar. En la práctica, estos poderes son más importantes de lo que parecen. Permiten a los presidentes, especialmente a los más populares, marcar el tono de una sesión del Congreso, influyendo en la agenda o plan legislativo del mismo. Por ejemplo, en su discurso sobre el estado de la Unión, pronunciado el 2 de febrero de 2005, justo después de comenzar su segundo mandato, el presidente George W. Bush (1946-; en el cargo desde 2001) pidió al Congreso que aprobara leyes para reducir las demandas judiciales en Estados Unidos y que hiciera que las inversiones de la Seguridad Social fueran privadas en lugar de públicas. (La Seguridad Social es un plan de jubilación e invalidez gestionado por el gobierno federal, a partir de 2005). Bush firmó una nueva legislación para reducir las demandas a finales de ese mes.

Indultos a los políticos y al pueblo

La Constitución otorga al presidente el poder de conceder indultos y perdones por ofensas a los Estados Unidos. Un indulto es el perdón de un delito, evitando que el criminal sea castigado. Un indulto es la suspensión temporal de una sentencia. Un indulto da a un convicto tiempo para pedir al tribunal que cambie su sentencia.

Los presidentes a veces conceden indultos a altos funcionarios del gobierno. El ejemplo más famoso es el indulto del presidente Gerald Ford (1913-; ocupó el cargo entre 1974 y 1977) al ex presidente Richard Nixon (1913-1994; ocupó el cargo entre 1969 y 1974) el 8 de septiembre de 1974. El presidente Nixon había dimitido de su cargo un mes antes, cuando la Cámara de Representantes estaba a punto de someterlo a un juicio político por su participación en el encubrimiento del escándalo Watergate. (El impeachment es una acusación oficial de infracción por parte de la Cámara de Representantes que puede llevar a la condena y destitución del cargo por parte del Senado). El escándalo Watergate consistió en el robo de las oficinas del Comité Nacional Demócrata. Ford dijo que había indultado a Nixon para evitar que el país sufriera un proceso penal que lo dividiera. El indulto fue impopular entre muchos estadounidenses, lo que provocó la derrota de Ford ante el ex gobernador de Georgia Jimmy Carter (1924-; ocupó el cargo entre 1977 y 1981) en las elecciones de 1976, según algunos estudiosos.

Otro famoso indulto ocurrió en diciembre de 1992, cuando el presidente George Bush (1924-; ocupó el cargo entre 1989 y 1993) indultó a seis miembros de la administración del presidente Ronald Reagan (1911-2004; ocupó el cargo entre 1981 y 1989). Los seis hombres habían sido acusados de conducta delictiva en relación con el escándalo Irán-Contra. El escándalo se refería a la venta de armas a Irán por parte de la administración Reagan a cambio de dinero utilizado ilegalmente para apoyar a los rebeldes (llamados Contras) que luchaban contra el gobierno en Nicaragua. La administración Reagan desaprobaba el gobierno nicaragüense, que se basaba en el socialismo. El socialismo implica la propiedad gubernamental de los medios de producción en una economía. El anuncio de Reagan del escándalo Irán-Contra, del que negó tener conocimiento, sólo empañó ligeramente su aprobación popular general en Estados Unidos.

La historia también tiene ejemplos de presidentes que indultan a personas que no estaban en posiciones de poder. En 1792, el presidente George Washington (1732-1799; sirvió entre 1789 y 1997) ayudó a poner fin a la Rebelión del Whisky concediendo un indulto completo a los rebeldes. La Rebelión del Whisky fue una protesta de los cultivadores de cereales contra un impuesto sobre el whisky, que se elabora a partir del grano.

Cuando un indulto abarca a un grupo de personas en lugar de a personas concretas, puede denominarse amnistía. Los presidentes Abraham Lincoln (1809-1865; ocupó el cargo entre 1861 y 65) y Andrew Johnson (1808-1875; ocupó el cargo entre 1865 y 69), por ejemplo, concedieron la amnistía a los soldados y líderes confederados que se habían rebelado contra Estados Unidos en la Guerra Civil estadounidense (1861-65). Más de un siglo después, los presidentes Gerald Ford y Jimmy Carter (1924-; ocupó el cargo entre 1977 y 1981) firmaron amnistías para las personas que habían evadido el servicio militar obligatorio durante la Guerra de Vietnam (1954-75).

Poder de veto

El poder de veto es la facultad de rechazar las leyes aprobadas por el Congreso. Aparece en el artículo I, sección 7, de la Constitución. Según esta sección, el Congreso debe presentar cada proyecto de ley que apruebe al presidente. El presidente tiene entonces diez días (excluyendo los domingos) para considerar y aprobar o rechazar el proyecto de ley. Si el presidente firma el proyecto de ley en el plazo de diez días, o no hace nada con el proyecto de ley en el plazo de diez días, el proyecto se convierte en ley.

Hay dos maneras en que un presidente puede vetar un proyecto de ley. El primer método, llamado veto de retorno, es cuando el presidente devuelve un proyecto de ley al Congreso con un mensaje de veto dentro de los diez días de haberlo recibido. Un mensaje de veto explica por qué el presidente está vetando un proyecto de ley.

El segundo método se llama veto de bolsillo. Ocurre cuando un presidente no hace nada con un proyecto de ley, pero el Congreso levanta la sesión, o hace un receso oficial, antes de que el presidente tenga el proyecto durante diez días. En estos casos, el proyecto de ley es rechazado aunque el presidente no haya recurrido al veto de vuelta.

Si el presidente veta un proyecto de ley, éste no se convierte en ley a menos que el Congreso anule el veto por dos tercios de los votos en ambas cámaras, el Senado y la Cámara de Representantes. La historia demuestra que anular un veto presidencial es muy difícil. Según un estudio realizado por el Servicio de Investigación del Congreso en abril de 2004, los presidentes utilizaron el veto de vuelta 1.484 veces y el veto de bolsillo 1.065 veces hasta ese momento de la historia. El Congreso votó para anular sólo 106, o el 7,1 por ciento, de los 1.484 vetos de retorno. (Es imposible anular un veto de bolsillo, porque un veto de bolsillo se produce cuando el Congreso ha levantado la sesión.)

Poderes militares

El Artículo II, Sección 1, hace al presidente «comandante en jefe del ejército y la marina de los Estados Unidos». El artículo I, sección 8, otorga al Congreso la facultad de «dictar normas para el gobierno y la regulación de las fuerzas terrestres y navales» y «declarar la guerra». Esto significa que, en teoría, el Congreso y el presidente comparten el poder sobre las fuerzas armadas.

En agosto de 1787, un mes antes de que terminara la Convención Constitucional, un borrador de la Constitución otorgaba al Congreso el poder general de «hacer la guerra». El 17 de agosto, los delegados James Madison y Elbridge Gerry (1744-1814) sugirieron cambiar «hacer la guerra» por «declarar la guerra». El presidente, decían, debía tener el poder de defender a Estados Unidos de un ataque sin necesidad de una declaración de guerra. Los delegados aprobaron este cambio. Desde entonces, los presidentes han utilizado su poder como comandante en jefe para llevar a cabo operaciones militares, incluso ofensivas, sin una declaración de guerra. Desde 2005, el Congreso ha declarado la guerra once veces en cinco guerras, entre ellas la Guerra de 1812 (1812-15; una declaración contra el Reino Unido), la Guerra México-Estadounidense (1846-48; una declaración contra México), la Guerra Hispano-Estadounidense (1898; una declaración contra España), la Primera Guerra Mundial (1914-18; declaraciones contra Alemania y Austria-Hungría) y la Segunda Guerra Mundial (1939-45; declaraciones contra Japón, Alemania, Italia, Bulgaria, Hungría y Rumanía). Todas las demás guerras, incluidas la Guerra de Corea (1950-53), la Guerra de Vietnam (1954-75) y las Guerras del Golfo Pérsico, no han sido declaradas, aunque a menudo han sido apoyadas por una resolución del Congreso.

Asuntos exteriores

El poder ejecutivo tiene la autoridad principal para dirigir las relaciones con las naciones extranjeras. Este poder proviene de las cláusulas sobre embajadores y tratados.

Un embajador es una persona que representa a una nación en las relaciones con otra. El Artículo II, Sección 2, otorga al presidente la facultad de nombrar embajadores con el consejo y consentimiento del Senado. Esto significa que el Senado debe aprobar los nombramientos presidenciales para puestos de embajador por mayoría simple.

El Artículo II, Sección 3, otorga al presidente la facultad de recibir a los embajadores y otros ministros públicos de naciones extranjeras. La facultad de nombrar embajadores estadounidenses y de recibir embajadores extranjeros convierte al poder ejecutivo en el punto central de las relaciones de Estados Unidos con las naciones extranjeras. El presidente conduce estas relaciones a través del Departamento de Estado, que es dirigido por el secretario de Estado.

El artículo II, sección 2, otorga al presidente la facultad de celebrar tratados con otras naciones. Un tratado es un acuerdo oficial que rige las relaciones entre las naciones. Crea una ley internacional que los países acuerdan obedecer y hacer cumplir. Según la Constitución, el presidente no puede celebrar un tratado a menos que dos tercios del Senado estén de acuerdo. Esto anima a los presidentes a trabajar con los senadores mientras negocian tratados con otras naciones. El 24 de mayo de 2002, por ejemplo, el presidente George W. Bush y el presidente Vladimir Putin (1952-) de Rusia firmaron el Tratado de Moscú sobre Reducciones Estratégicas Ofensivas. El Tratado de Moscú fue un acuerdo para reducir el número de arsenales de cabezas nucleares estratégicas de Estados Unidos y Rusia a entre 1.700 y 2.200 cada uno para diciembre de 2012. El Senado estadounidense ratificó el tratado por unanimidad en marzo de 2003.

Dado que el Senado debe aprobar los tratados, los académicos debaten si el Senado debe aprobar cuando un presidente cancela un tratado. Algunos estudiosos piensan que los presidentes pueden cancelar los tratados por su cuenta como parte de su poder sobre los asuntos exteriores. Otros piensan que los tratados son leyes según la Constitución, y que dejar que los presidentes los cancelen otorga inconstitucionalmente el poder de derogar una ley. En diciembre de 2001, por ejemplo, el presidente Bush notificó a Rusia y al mundo que Estados Unidos se retiraba del Tratado de Misiles Antibalísticos, que había hecho con la Unión Soviética en 1972. Bush se retiró del tratado para que Estados Unidos pudiera trabajar en un sistema de defensa antimisiles, que el tratado habría prohibido. Bush dijo que dicho sistema era necesario para luchar contra el terrorismo, y no buscó la aprobación del Senado para su acción.

Nombramientos

De acuerdo con el Artículo II, Sección 2, el presidente tiene el poder de nombrar no sólo a los embajadores, sino también a «otros ministros públicos y cónsules, jueces de la Corte Suprema, y todos los demás funcionarios de los Estados Unidos, cuyos nombramientos no están aquí previstos de otra manera, y que serán establecidos por la ley.» Al igual que en el caso de los embajadores, el Senado debe aprobar estos nombramientos por mayoría simple.

Vicepresidente

Cuando redactaron la Constitución, los delegados se debatieron con lo que sucedería si un presidente moría o dejaba el cargo antes de terminar su mandato. Su solución fue crear el cargo de vicepresidente.

El vicepresidente es elegido al mismo tiempo que el presidente para el mismo período de cuatro años. El artículo II, sección 1, de la Constitución dice: «En caso de destitución del presidente, o de su muerte, renuncia o incapacidad para desempeñar las facultades y obligaciones de dicho cargo, éstas recaerán en el vicepresidente y el Congreso podrá, por ley, prever el caso de destitución, muerte, renuncia o incapacidad, tanto del presidente como del vicepresidente.» El vicepresidente ha asumido la presidencia en nueve ocasiones en la historia, ocho de ellas tras la muerte del presidente y una tras la dimisión de éste.

La única otra función que tiene el vicepresidente en la Constitución es la de presidente del Senado. En esa función, el vicepresidente tiene el poder de desempatar las votaciones cuando todo el Senado está dividido en una decisión. El vicepresidente no puede votar en el Senado en ningún otro momento. Sin embargo, los delegados de la Convención Constitucional imaginaron que el vicepresidente asistiría a las sesiones del Senado con bastante regularidad. El papel del vicepresidente como presidente del Senado es otra forma en que el poder ejecutivo participa en el proceso de elaboración de leyes.

Reelección

Los delegados de la Convención Constitucional decidieron permitir que los presidentes fueran reelegidos un número ilimitado de veces. En la práctica, sólo Franklin D. Roosevelt (1882-1945; sirvió entre 1933 y 1945) optó por presentarse a más de dos mandatos. (Esto se modificó en 1951 con la Vigésima Segunda Enmienda, que permite a un presidente ejercer un máximo de dos mandatos, o dos mandatos y dos años si el presidente no termina más que la mitad del mandato de su predecesor). Los delegados querían, sin embargo, una forma de destituir a los presidentes que cometieran graves violaciones de la ley. El procedimiento para hacerlo se llama proceso de destitución. Según el Artículo II, Sección 4, los presidentes y otros funcionarios civiles pueden ser sometidos a un juicio político y destituidos por «traición, soborno u otros delitos graves y faltas».

El Congreso es el único que tiene el poder de destitución, que se divide entre la Cámara de Representantes y el Senado. La Cámara de Representantes es la única que tiene el poder de impugnar a un presidente u otro funcionario federal. El juicio político es una acusación oficial de que un presidente u otro funcionario ha cometido traición, soborno u otros altos delitos y faltas.

Si la Cámara acusa a un presidente (u otro funcionario federal), el Senado lleva a cabo un juicio político. El propósito del juicio es determinar si el presidente debe ser destituido de su cargo por haber cometido los delitos imputados por la Cámara. El Senado puede condenar y destituir a un presidente (u otro funcionario) sometido a juicio político sólo por una mayoría de dos tercios.

Hasta 2005, sólo dos presidentes han sido sometidos a juicio político por la Cámara: Andrew Johnson (1808-1875; ocupó el cargo en 1865-69) en 1868 y Bill Clinton (1946-; ocupó el cargo en 1993-2001) en 1998. Ninguno de ellos fue condenado o destituido por el Senado.

Para más información

Los libros

Beard, Charles A. American Government and Politics. 10th ed. Nueva York: Macmillan Co., 1949.

Beard, Charles A. An Economic Interpretation of the Constitution of the United States. Nueva York: Macmillan, 1935.

Charleton, James H., Robert G. Ferris y Mary C. Ryan, eds. Framers of the Constitution. Washington, DC: National Archives and Records Administration, 1976.

Cronin, Thomas E. Inventing the American Presidency. Lawrence: University Press of Kansas, 1989.

Kelly, Alfred H., y Winfred A. Harbison. The American Constitution: Its Origins and Development. 5th ed. New York: W. W. Norton & Co., 1976.

Kurland, Philip B., y Ralph Lerner. La Constitución de los Fundadores. 5 vols. Indianápolis: Liberty Fund, 1987.

Levy, Leonard W. Original Intent and the Framers’ Constitution. New York: Macmillan, 1988.

McClenaghan, William A. Magruder’s American Government 2003. Needham, MA: Prentice Hall School Group, 2002.

McDonald, Forrest. The American Presidency. Lawrence: University Press of Kansas, 1994.

Milkis, Sidney M., y Michael Nelson. The American Presidency: Origins & Development. 3rd ed. Washington, DC: Congressional Quarterly Inc., 1999.

Nelson, Michael, ed. The Evolving Presidency. Washington, DC: Congressional Quarterly Inc., 1999.

Volkomer, Walter E. American Government. 8th ed. Upper Saddle River, NJ: Prentice Hall, 1998.

Zinn, Howard. A People’s History of the United States. New York: HarperCollins, 2003.

Sitios web

Sollenberger, Mitchel A. «Congressional Overrides of Presidential Vetoes». Informe del CRS para el Congreso, 7 de abril de 2004. United States House of Representatives.http://www.senate.gov/reference/resources/pdf/98-157.pdf (consultado el 14 de febrero de 2005).