De Amerikaanse grondwet bevat de blauwdruk voor de federale regering. Artikel II richt zich op de uitvoerende macht. De belangrijkste taak van de uitvoerende macht is het handhaven van de wetten van het land. Zij leidt ook de betrekkingen van het land met het buitenland, voert het bevel over de strijdkrachten en neemt zelfs deel aan het wetgevingsproces.

De grondwet maakt de president van de Verenigde Staten tot hoofd van de uitvoerende macht. Het machtigt de president om advies te vragen aan de hoofden van de uitvoerende departementen. Uitvoerende departementen zijn bureaus die verantwoordelijk zijn voor grote delen van de federale overheid. De grondwet bepaalt ook dat de vice-president dezelfde termijn van vier jaar dient als de president.

Articles of Confederation

De grondleggers van Amerika schreven de grondwet tijdens een federale conventie in 1787 en namen hem aan in 1788. Daarvóór, vanaf 1781, waren de artikelen van de Confederatie de blauwdruk voor de Amerikaanse regering.

De artikelen stelden een Congres in met zowel wetgevende als uitvoerende bevoegdheden. Dit omvatte de bevoegdheid om wetten te maken en uit te voeren en het leger te leiden. Er was geen uitvoerende macht die los stond van het Congres, en geen rechterlijke macht zoals die zou bestaan onder de Grondwet.

Delegaties in het Continentale Congres schreven de Artikelen in 1777, een jaar nadat Amerika zich onafhankelijk had verklaard van Groot-Brittannië. Het Continental Congress was het gouvernementele orgaan dat de staten vertegenwoordigde in hun conflicten met Groot-Brittannië voor en tijdens de Amerikaanse Revolutie (1775-83). In die tijd waren de Amerikanen over het algemeen bevreesd voor de uitvoerende macht vanwege de manier waarop koning George III (1738-1820) van Engeland de kolonisten behandelde in de aanloop naar de Revolutionaire Oorlog (1775-83).

Een van de problemen die de kolonisten hadden met Groot-Brittannië was de overheersing van dat land over de handel, oftewel het bedrijfsleven en de handel, in Amerika. George III en het Britse Parlement, bijvoorbeeld, namen wetten aan die de Oost-Indische Compagnie, een Brits bedrijf, controle gaf over de theehandel in Amerika. Het parlement hief ook belastingen op theeaankopen in Amerika. Amerikaanse kooplieden die wilden deelnemen aan de theehandel en kolonisten die de belastingen oneerlijk vonden, uitten hun ongenoegen door thee in de haven te dumpen tijdens de beroemde Boston Tea Party van 1773.

Toen de afgevaardigden de Articles of Confederation schreven, waren ze vastbesloten een regering te vormen die hen niet kon overheersen. Volgens Sidney M. Milkis en Michael Nelson in The American Presidency vertelden de staten hun afgevaardigden dat de regering volgens de Artikelen slechts zo machtig kon zijn als nodig was om de Revolutionaire Oorlog te voeren. Met andere woorden, ze wilden alleen dat de regering machtig genoeg zou zijn om een leger en een zeemacht op te richten en uit te rusten om de oorlog te winnen. Zij wilden niet dat hun deelstaatregeringen werden vervangen door een machtige centrale regering. Dit is een van de redenen waarom de afgevaardigden geen aparte uitvoerende tak van de regering creëerden of de uitvoerende macht aan één persoon gaven, zoals een monarch. In plaats daarvan gaven zij alle regeringsbevoegdheid aan het Congres, dat uit elke staat tussen twee en zeven afgevaardigden kon hebben. De delegatie van elke staat kon één stem uitbrengen voor de staat in zaken die voor het Congres lagen.

Wanneer niet alle afgevaardigden bijeen waren voor volledige zittingen van het Congres, maakten de artikelen het mogelijk dat de regering werd geleid door “Een Comité van de Staten”. Het comité bestond uit een afgevaardigde van elke staat, en die afgevaardigden wezen een persoon aan als voorzitter van het comité. Niemand kon langer dan één jaar voorzitter zijn in elke driejarige zittingsperiode van het Congres. De voorzitter had slechts één stem, net als elk ander lid van het comité. De voorzitter van het comité is het dichtst dat Amerika had bij een uitvoerende president tot de goedkeuring van de grondwet van de V.S. Tien mannen dienden als president onder de Articles of Confederation, waaronder Massachusetts-politicus John Hancock (1737-1793), de eerste persoon die op 4 juli 1776 de Onafhankelijkheidsverklaring ondertekende.

Het leger onder de Articles of Confederation

Sommige Amerikanen vonden dat de regering niet erg goed werkte onder de Articles of Confederation. Het Congres had bijvoorbeeld niet de macht om direct belasting te heffen op mensen of bedrijven in Amerika. Om aan geld voor de regering te komen, moest het geld lenen of de staten vragen om belastingen te innen en naar het Congres te sturen. De staten waren over het algemeen niet bereid dit te doen, tenzij zij in de buurt waren van gevechten in de Amerikaanse Revolutie of conflicten met inheemse Amerikanen die hulp van het Amerikaanse leger vereisten. Het Congres had geen macht om niet-coöperatieve staten te dwingen hun deel van de belastingen te innen en af te dragen.

Na afloop van de Amerikaanse Revolutie in 1783 bleef Amerika door financiële problemen achter met een zwak leger en onbetaalde schulden aan leveranciers. Dit werd een probleem toen Groot-Brittannië en Spanje inheemse Amerikanen aanmoedigden om Amerikaanse grensnederzettingen te overvallen.

Het gebrek aan een goed betaald leger bleek persoonlijk beangstigend voor leden van het Congres. In de zomer van 1783 marcheerden onbetaalde Amerikaanse soldaten naar Philadelphia, Pennsylvania, waar ze het Congres omsingelden om betaling voor hun oorlogsdienst te eisen. De leden van het Congres ontsnapten ongedeerd.

Sommigen in het Congres wensten dat ze een paraat leger hadden om Shays’s Rebellion in Massachusetts te verpletteren in de herfst en winter van 1786. De rebellen, onder wie de voormalige soldaat van de Amerikaanse Revolutie Daniel Shays (ca. 1747-1825), waren boeren die protesteerden tegen de debiteurenwetten in die staat. De wet op de schuldenaars stond de overheid toe land en bezittingen in beslag te nemen van mensen die hun schulden, of rekeningen, niet konden betalen. De mensen vroegen Massachusetts om papiergeld uit te geven om hen te helpen hun rekeningen te betalen, maar de regering weigerde. Als protest tegen de acties van de regering organiseerde een groep burgers opstanden om gerechtelijke procedures tegen schuldenaars stop te zetten. Zonder hulp van het federale leger verpletterde Massachusetts de opstand met zijn militie, of gewapende soldaten.

Commercie onder de Articles of Confederation

De Amerikaanse handel was een ander probleem onder de Articles of Confederation. De Articles gaven het Congres de mogelijkheid verdragen te sluiten, of officiële overeenkomsten, over de handel met vreemde naties. Deze verdragen konden echter niet verhinderen dat de staten zelf de handel met vreemde naties regelden. Het resultaat was een mengelmoes van wetten betreffende de handel met vreemde naties. Engeland en Frankrijk verboden intussen de invoer van industrieproducten uit Amerika. Het Congres miste een uitvoerende leider of de wetgevende en verdragsbevoegdheid om deze stand van zaken te regelen.

In 1786 riep de wetgevende macht van Virginia op tot een nationale vergadering die in september in Annapolis, Maryland, zou worden gehouden. Slechts zes van de dertien staten stuurden afgevaardigden naar de bijeenkomst. Hun doel was te onderzoeken hoe de Amerikaanse handel kon worden verbeterd. In plaats van antwoorden te vinden, besloten de afgevaardigden op te roepen tot een federale conventie in Philadelphia in mei 1787 om te onderzoeken hoe de Articles of Confederation konden worden aangepast.

In eerste instantie verzette het Congres zich tegen het idee van een federale conventie. Toen de staten toch afgevaardigden begonnen aan te wijzen, en na de opstand van Shays, riep het Congres in een resolutie van februari 1787 officieel op tot de conventie. Volgens Milkis en Nelson in The American Presidency adviseerde de resolutie “dat op de tweede maandag van mei aanstaande in Philadelphia een conventie zou worden gehouden van afgevaardigden die door de verschillende staten waren aangewezen, met als enig en uitdrukkelijk doel de herziening van de Articles of Confederation.”

Guardian of Liberty

De Founding Fathers stelden een nieuwe grondwet voor door te stellen dat de Amerikaanse regering te zwak was onder de Articles of Confederation. Zij betoogden ook dat de Amerikaanse handel, of zaken en handel, versterkt kon worden onder de Grondwet.

Niet iedereen was het eens met deze beoordeling. Een man die schreef onder de schuilnaam Centinel, wat “bewaker” betekent, publiceerde een krantenessay op 22 december 1787. Zoals herdrukt in The Founders’ Constitution, zei Centinel dat de problemen van Amerika werden veroorzaakt door de grote schulden van de Amerikaanse Revolutie, en door de Amerikaanse gewoonte om geld uit te geven aan de import van “koopwaar en luxe” uit andere landen.

Centinel zei dat als de Amerikaanse handel moest worden verenigd door middel van federale regelgeving, de Articles of Confederation dienovereenkomstig konden worden gewijzigd. Het creëren van een geheel nieuwe regering met sterk uitgebreide bevoegdheden zou echter “de burgers van Amerika naar believen pachters maken van elk soort eigendom, van elk genot, en zou hen louter tot werkkrachten van de regering maken. Het vergulde aas verbergt bijtende stoffen die hun hele wezen zullen opeten.” Met andere woorden, Centinel dacht dat de Grondwet de staten en de individuele vrijheid zou vernietigen.

Scheiding der machten

Vijfenveertig mannen woonden van mei tot september 1787 de Constitutionele Conventie bij. De mannen waren afgevaardigden uit twaalf van de dertien Amerikaanse staten. (Rhode Island weigerde afgevaardigden af te vaardigen omdat de machthebbers daar voorstander waren van sterke staatsregeringen, niet van een sterke nationale regering. Zij vreesden dat een sterke nationale regering voor het volk onmogelijk te controleren zou zijn.

Constitutionele Conventie onwettig?

De afgevaardigden naar de Constitutionele Conventie van 1787 waren er niet om een nieuwe grondwet te schrijven. Zij bespraken hoe de Amerikaanse regering onder de Articles of Confederation sterker kon worden gemaakt. Volgens The Founders’ Constitution, bijvoorbeeld, stuurde de wetgevende macht van Virginia haar afgevaardigden naar de conventie met de bevoegdheid “om samen met hen alle wijzigingen en verdere bepalingen te bedenken en te bespreken die nodig kunnen zijn om de Foederal Constitution adequaat te maken voor de Exigencies of the Union.”

Herzien van de Articles of Confederation door een conventie zou illegaal geweest kunnen zijn. Volgens de statuten kon alleen het Congres wijzigingen aanbrengen, en dan nog alleen met instemming van de wetgevende lichamen van alle dertien staten. De statuten voorzagen niet in een federale conventie.

De statuten voorzagen ook niet in ratificatie, of goedkeuring, van wijzigingen door minder dan alle dertien wetgevende lichamen van de staten. Toch stelden de afgevaardigden die de grondwet schreven voor dat deze zou worden goedgekeurd door staatsconventies in plaats van de wetgevende machten van de staten. Zij stelden ook voor dat slechts negen van de dertien statenconventies de grondwet hoefden goed te keuren om deze tot wet te maken tussen de goedkeurende staten. Negen was het aantal staten dat moest instemmen met belangrijke beslissingen onder de Articles. De afgevaardigden vreesden waarschijnlijk dat de eis van unanieme goedkeuring door de dertien staten het voor één staat gemakkelijk zou maken om de goedkeuring van de grondwet te blokkeren. Aan de andere kant, als negen staten zouden instemmen, zouden de andere vier zich onder druk gezet voelen om zich aan te sluiten in plaats van te proberen te overleven als onafhankelijke staten.

In een brief aan minister van Oorlog Henry Knox (1750-1806) op 3 februari 1787 (zoals herdrukt in The Founders’ Constitution), wees conventieafgevaardigde George Washington de bezorgdheid over de wettigheid van de Conventie van de hand. Hij zei dat de federale regering zou instorten als het land haar niet zo snel mogelijk zou versterken:

Over de wettigheid van deze Conventie wil ik het niet hebben, noch over de vraag hoe problematisch de kwestie ervan kan zijn. Dat er bevoegdheden ontbreken, kan niemand ontkennen. Maar hoe die bevoegdheden verkregen moeten worden, zal, net als andere zaken, de aandacht van het publiek trekken. Datgene wat de kortste weg neemt om ze te verkrijgen, zal, naar mijn mening, onder de huidige omstandigheden, het beste worden gevonden. Anders wordt het gebouw, zoals een huis dat in brand staat, tot as gereduceerd, terwijl de meest regelmatige manier om het te blussen wordt betwist.

Volgens de resolutie van het Congres van februari moesten de afgevaardigden onderzoeken hoe de Artikelen van Confederatie gewijzigd konden worden om de nationale regering te versterken. Na hun eerste vergadering op 25 mei besloten de afgevaardigden echter de artikelen te schrappen en een geheel nieuw regeringsplan op te stellen.

Tweeënveertig van de afgevaardigden waren huidige of voormalige leden van het Congres, dus zij wisten uit ervaring welke problemen Amerika had onder de artikelen van de Confederatie. Een belangrijke reden om de Artikelen af te schaffen was dat deze geen energieke uitvoerende leider voor het land boden.

De afgevaardigden wilden echter geen uitvoerende leider die te machtig was. De meesten van hen waren het erover eens dat de beste regering er een zou zijn die de wetgevende, uitvoerende en rechterlijke macht in verschillende takken zou scheiden. In The Federalist, nr. 47, zei afgevaardigde en toekomstig president James Madison (1751-1836): “De opeenhoping van alle machten, wetgevende, uitvoerende en rechtsprekende, in dezelfde handen, hetzij van één, enkele of vele, en hetzij erfelijk, zelfbenoemd of gekozen, kan met recht de definitie zelf van tirannie worden genoemd.”

Thomas Jefferson (1743-1826), die de derde president van de Verenigde Staten zou worden, was het daarmee eens. Hij vond de scheiding van de uitvoerende en wetgevende macht essentieel voor het effectief functioneren van de regering. In een brief aan Edward Carrington (1748-1810), afgevaardigde uit Virginia, vanuit Parijs, waar hij in augustus 1787 Amerikaans ambassadeur in Frankrijk was, zei Jefferson (zoals herdrukt in The Founder’s Constitution):

Ik denk dat het heel belangrijk is om de uitvoerende en wetgevende macht in handen van het Congres te scheiden, zoals de rechterlijke macht dat in zekere mate al is. Ik hoop dat dit zal gebeuren. Het gebrek hieraan is de bron geweest van meer kwaad dan we ooit door enige andere oorzaak hebben ondervonden. Niets is zo gênant of schadelijk in een grote vergadering als de details van de uitvoering. De kleinste kleinigheid van die aard neemt evenveel tijd in beslag als de belangrijkste wetstekst, en neemt de plaats in van al het andere. Als iemand de dossiers van het Congres erop naslaat, zal hij zien dat de belangrijkste voorstellen van week tot week en van maand tot maand blijven liggen, tot de gelegenheid voorbij is en de zaak nooit wordt uitgevoerd. Ik heb de uitvoerende details altijd beschouwd als de grootste oorzaak van ons kwaad, omdat ze ons in feite plaatsen alsof we geen federaal hoofd hebben, door de aandacht van het hoofd af te leiden van grote naar kleine zaken.

Om de machten van de regering te scheiden, schreven de afgevaardigden de grondwet om de wetgevende macht aan het Congres te geven, de uitvoerende macht aan de president, en de rechterlijke macht aan het Hooggerechtshof en de lagere rechtbanken daaronder.

Checks and balances

De brede scheiding van machten in de grondwet is een beetje misleidend. In werkelijkheid delen de drie takken de bevoegdheden van de regering via een systeem van checks and balances. Veel politicologen zeggen dat dit systeem een regering van gedeelde machten creëert in plaats van een regering van gescheiden machten.

Veel afgevaardigden naar de Constitutionele Conventie waren geïnteresseerd in checks and balances om te voorkomen dat de president te sterk zou zijn. Zij kenden de geschiedenis van monarchale (door één persoon geregeerde) macht in de wereld en van de ervaringen van de kolonisten onder koning George III. Zij kenden de geschiedenis van het misbruik van de uitvoerende macht door koloniale gouverneurs die door Groot-Brittannië waren aangesteld.

Sommige conventieafgevaardigden wilden echter dat de president even machtig zou zijn als de koningen en koninginnen van Engeland. Volgens Forrest McDonald in The American Presidency waren volgens Marylanddelegaat John Francis Mercer (1759-1821) meer dan twintig van de vijfenvijftig gedelegeerden monarchisten. Tijdens de conventie van 2 juni 1787 zei John Dickinson (1732-1808), afgevaardigde uit Delaware, dat een beperkte vorm van monarchie, zoals die in Groot-Brittannië bestond, een van de beste regeringsvormen ter wereld was, maar dat het Amerikaanse volk die niet voor zichzelf zou aanvaarden.

Voor de uitvoerende tak van de federale regering was het systeem van checks and balances een compromis tussen de monarchisten en degenen die de monarchie vreesden. Onder de grondwet delen het Congres en de president de macht om wetten te maken. De president en de Senaat delen de macht om verdragen te sluiten met het buitenland en mensen te benoemen in belangrijke overheidsfuncties. De president handhaaft de wetten van het land, maar de rechterlijke macht beslist over de zaken die door de handhavingsinstanties van de president worden aangespannen. (Voor meer informatie over checks and balances, zie de hoofdstukken 7 en 8.)

Verkiezing van de president en vice-president

Een van de moeilijkste beslissingen van de Conventie was de wijze waarop de president moest worden gekozen. De afgevaardigden overwogen vele voorstellen. De afgevaardigde van New York, Gouverneur Morris (1752-1816) en de afgevaardigde van Pennsylvania, James Wilson (1742-1798) stelden voor dat het volk, dat wil zeggen de vrije mensen, de president zou kiezen door middel van een volksstemming. De afgevaardigden verwierpen dit voorstel met kracht. Om verschillende redenen geloofden zij niet dat democratie op nationale schaal verstandig was. Sommigen vreesden het volk te veel macht in de regering te geven. Anderen dachten dat het volk niet intelligent of goed genoeg geïnformeerd was om een goede president te kiezen. Weer anderen dachten dat democratie alleen werkte voor lokale beslissingen.

De afgevaardigde van New York, Alexander Hamilton (1757-1804), stond aan het andere eind van het politieke spectrum dan Morris en Wilson. Volgens Milkis en Nelson in The American Presidency schreef Hamilton: “Het Engelse model is het enige goede over dit onderwerp.” Hamilton wilde speciale kiesmannen uit de staten om een president te kiezen die levenslang zou dienen, net als een koning of koningin. James McClurg (1746-1823), afgevaardigde uit Virginia, en Jacob Broom (1752-1810), afgevaardigde uit Delaware, waren het eens met het idee van een president voor het leven, maar stelden voor dat het Congres de president zou kiezen. Ook deze voorstellen werden door de afgevaardigden verworpen. Ondanks het feit dat er monarchisten onder hen waren, vreesden de meeste afgevaardigden één persoon de macht van het presidentschap voor het leven te geven.

Het allereerste grondwettelijke plan dat de afgevaardigden overwogen was het Virginia Plan, geschreven door de afgevaardigde James Madison uit Virginia en gepresenteerd door de afgevaardigde Edmund Randolph (1753-1813) uit Virginia. Het Virginia Plan stelde voor dat de uitvoerende macht van de regering door de wetgevende macht zou worden gekozen. De afgevaardigden keurden een vorm van dit voorstel eind augustus goed, minder dan een maand voor het einde van de Conventie.

Een probleem met de wetgevende selectie van de president was dat veel afgevaardigden wilden dat de president herkiesbaar zou zijn. Zij wisten echter dat het toestaan dat het Congres een president vele malen herkiest, zou kunnen leiden tot oneerlijke deals tussen het Congres en een president.

Uiteindelijk namen de afgevaardigden een plan aan dat iets bevatte van wat de meeste afgevaardigden wilden. Het plan, dat het kiesstelsel wordt genoemd, staat in artikel II, lid 1, van de Grondwet. Het voorziet in de verkiezing van een president en vice-president voor een termijn van vier jaar, met de mogelijkheid van herverkiezing. Om president te worden, moet iemand tenminste vijfendertig jaar oud zijn, staatsburger van de Verenigde Staten zijn, en tenminste veertien jaar in de Verenigde Staten wonen.

What’s in a name?

Tijdens het grootste deel van de Constitutionele Conventie noemden de afgevaardigden het hoofd van de uitvoerende macht eenvoudigweg “de Uitvoerende Macht”. Toen het tijd werd om een ontwerp van de grondwet af te maken, moesten ze een officiële naam kiezen voor de hoogste uitvoerende functionaris. “President’ en ‘gouverneur’ waren twee mogelijkheden. Eén ontwerp stelde zelfs voor om de president ‘Zijne Excellentie’ te noemen. Uiteindelijk kozen de afgevaardigden voor ‘president’ en lieten ‘Zijne Excellentie’ vallen. Artikel I, Sectie 9, bepaalt zelfs dat de Verenigde Staten geen adellijke titels mogen gebruiken. Gezien hun ervaringen onder koning George III wilden de meeste Amerikanen niet dat de president op een koning of koningin zou lijken.

Het kiesstelsel geeft elke staat een aantal kiesmannen dat gelijk is aan het totale aantal vertegenwoordigers en senatoren dat zij in het Congres hebben. Elke staat mag zelf beslissen hoe hij zijn kiesmannen kiest. Eenmaal gekozen, komen de kiesmannen op een door het Congres gekozen dag in de hoofdstad van hun staat bijeen.

Op grond van de grondwet moest elk kiesman op twee personen stemmen, van wie er een van buiten de staat van de kiesman moest komen. De stemmen zouden dan worden opgeteld en naar de voorzitter van de Senaat worden gestuurd, die ze zou openen voor het hele Congres. Als één persoon een gewone meerderheid van stemmen kreeg, zou die persoon de volgende president worden, en de persoon met de tweede meeste stemmen zou vice-president worden. Het Huis van Afgevaardigden mocht de president kiezen en de Senaat de vice-president bij staking van stemmen of als één persoon geen gewone meerderheid had behaald.

Dit systeem werd gebruikt bij de eerste vier presidentsverkiezingen van het land. Bij de verkiezingen van 1800 (de vierde van het land) kregen vice-president Thomas Jefferson en de New Yorkse politicus Aaron Burr (1756-1836) hetzelfde aantal kiesmannen. Hoewel de kiesmannen duidelijk de bedoeling hadden dat Jefferson president zou worden en Burr vice-president, moest het Huis van Afgevaardigden volgens de grondwet een beslissing nemen over de staking van stemmen. Er ontstond een machtsstrijd tussen de Republikeinse Partij, waartoe Jefferson en Burr behoorden, en de Federalistische Partij. De Federalisten, de partij van zittend president John Adams (1735-1826; in functie 1797-1801), wilden niet dat Jefferson president werd. De Federalisten in het Huis probeerden de verkiezing aan Burr te geven, maar op de zesendertigste stemronde won Jefferson. Om te voorkomen dat een dergelijke situatie zich nog eens zou voordoen, stelde het Congres in 1804 het Twaalfde Amendement voor en nam Amerika dit aan. Volgens het Twaalfde Amendement brengen de kiesmannen een aparte stemming uit voor president en vice-president. (Zie hoofdstuk 4, “Veranderingen in de uitvoerende macht”.)

Bevoegdheden van de uitvoerende macht

Onder de artikelen van de Confederatie had het Congres als enige de bevoegdheid om de wetten van het land te handhaven. De handhavingsbevoegdheden waren echter niet erg sterk. De grondwetgevers hebben de uitvoerende macht in het leven geroepen om de federale regering meer handhavingsbevoegdheden te geven. Deze bevoegdheden komen voornamelijk uit de algemene vestigingsclausule, de handhavingsclausule, de uitvoerende departementenclausule en de gratieclausule.

Algemene vestigingsclausule

Artikel II, Sectie 1, van de Grondwet begint met: “De uitvoerende macht berust bij een president van de Verenigde Staten van Amerika.” In de grondwet wordt de term “uitvoerende macht” niet gedefinieerd, zodat geleerden hebben betoogd dat de term verschillende dingen betekent. Sommige geleerden denken dat de uitvoerende macht beperkt is tot de specifieke presidentiële bevoegdheden die in de Grondwet staan.

Anderen denken dat de vesting clause presidenten algemene macht geeft die niet in de Grondwet genoemd wordt. Afgevaardigde Alexander Hamilton, die de eerste secretaris van de schatkist was onder president George Washington (1732-1799; diende 1789-97), was voorstander van een dergelijke interpretatie. Hamilton was van mening dat het beperken van een regering tot specifieke bevoegdheden de regering zou verhinderen om te gaan met onvoorziene omstandigheden.

John Locke (1632-1704) was een filosoof wiens geschriften van invloed waren op de mensen die de Grondwet schreven. Ook hij vond dat uitvoerende machthebbers ongedefinieerde bevoegdheden moesten hebben. In Second Treatise on Government (geciteerd door Milkis en Nelson in The American Presidency) schreef Locke dat heersers de macht moesten hebben “om verschillende dingen te doen uit eigen vrije keuze, waar de wet over zweeg, of soms ook, tegen de letter van de wet in, voor het algemeen belang.”

Wat ze ook denken dat “uitvoerende macht” betekent, de meeste geleerden zijn het erover eens dat het de macht inhoudt om de wetten van de natie te handhaven. Toen de grondleggers spraken over de scheiding der machten, hadden zij het over de noodzaak om de macht om wetten te maken te scheiden van de macht om ze te handhaven. Volgens de grondwet heeft het Congres de primaire wetgevende macht, en is de uitvoerende macht, met aan het hoofd de president, de primaire wetshandhaver.

Handhavingsclausule

De bevoegdheid om de wetten te handhaven komt ook voor in artikel II, lid 3. Daar staat dat de president “erop toeziet dat de wetten getrouw worden uitgevoerd.” Dit betekent dat de president niet alleen de macht heeft om de wetten te handhaven, maar ook de plicht heeft om dat te doen. Engelse monarchen kozen er in het verleden vaak voor om de wetten niet uit te voeren tegen bevoorrechte mensen. De eis dat een president de wetten “getrouw” uitvoert, moet voorkomen dat de president mensen een speciale behandeling geeft.

In werkelijkheid echter mogen presidenten en hun uitvoerende instanties naar eigen inzicht beslissen wanneer ze een wet wel en wanneer ze een wet niet uitvoeren. Tijd- en financiële beperkingen verhinderen de uitvoerende macht om alle wetsovertredingen te vervolgen. Politieke overwegingen, zoals de macht of populariteit van een beschuldigde misdadiger, hebben ook invloed op het proces. De combinatie van het oordeel van de uitvoerende macht, praktische beperkingen en politieke overwegingen maakt het onmogelijk om te voorkomen dat de uitvoerende macht bepaalde mensen een speciale behandeling geeft.

Uitvoerende departementen

Artikel II, Sectie 2, zegt dat de president “de mening, schriftelijk, kan vragen van de hoofdofficier in elk van de uitvoerende departementen, over elk onderwerp met betrekking tot de taken van hun respectieve kantoren.” Deze clausule geeft de president de macht om uitvoerende departementen te gebruiken om de regering te leiden en de wetten van de natie te handhaven.

Uitvoerende departementen zijn regeringskantoren die zich richten op een groot gebied van de overheidstaken. Het Congres is als enige bevoegd uitvoerende departementen op te richten, en de president is als eerste bevoegd om ze te leiden. Elk departement heeft een leider die meestal secretaris wordt genoemd. Toen de federale regering in 1789 onder de grondwet begon te functioneren, waren er slechts drie departementen: Staat, Financiën en Oorlog. Tijdens de regering van Harry S. Truman (1884-1972; deed dienst in 1945-53) werd het ministerie van Oorlog het National Military Establishment, en werd vervolgens omgedoopt tot het ministerie van Defensie. In 1789 was er ook een kantoor van de procureur-generaal, die de hoofdadvocaat van de regering is. Dit bureau werd later bekend als het Departement van Justitie.

Het Departement van Justitie is het belangrijkste wetshandhavingsbureau van de president. Het hoofd van het departement wordt de procureur-generaal genoemd. Het ministerie van Justitie onderzoekt federale misdaden via het Federal Bureau of Investigation (FBI). Advocaten die voor het ministerie van Justitie werken, de zogenaamde U.S. attorneys, vervolgen zaken tegen beschuldigde criminelen om de wetten van het land te handhaven.

Pardons

Artikel II, Sectie 2, van de Grondwet geeft de president “de macht gratie en gratie te verlenen voor misdaden tegen de Verenigde Staten, behalve in gevallen van impeachment.” Een gratieverzoek is een tijdelijke vrijstelling van straf voor een misdrijf. Het geeft veroordeelde misdadigers de tijd om een rechtbank te vragen hun straf te wijzigen. Een pardon is volledige vergeving van een misdaad. Een gratie schaft alle straf af die iemand zou kunnen krijgen als hij voor een misdrijf is veroordeeld.

De afgevaardigden naar de Constitutionele Conventie hadden verschillende gevoelens over de gratiebevoegdheid. Sommigen vreesden dat presidenten de macht zouden gebruiken om hun vrienden gratie te verlenen, of zelfs om mensen gratie te verlenen die hen hadden geholpen bij het plegen van een misdaad. Anderen, waaronder Alexander Hamilton, betoogden dat presidenten de gratiebevoegdheid nodig hadden om opstanden tegen de regering te helpen beëindigen.

De afgevaardigden sloten een compromis door de president de bevoegdheid te geven gratie te verlenen, behalve in gevallen van impeachment. Volgens de grondwet kunnen de president en alle andere federale functionarissen worden aangeklaagd en uit hun ambt worden ontheven wegens verraad, omkoping of andere zware misdaden en misdrijven. De grondwet definieert verraad als het voeren van oorlog tegen de Verenigde Staten of het verlenen van hulp en steun aan haar vijanden. Omkoping is het geven van iets van waarde om officiële regeringshandelingen te beïnvloeden. De uitdrukking “hoge misdaden en misdemeanors” is volledig ongedefinieerd. De president kan zichzelf of iemand anders geen gratie verlenen om een impeachment te voorkomen.

Legislatieve bevoegdheden

Het congres heeft de primaire wetgevende macht volgens de Grondwet. Het systeem van checks and balances geeft de president echter ook wetgevende macht. De “State of the Union”-clausule, de aanbevelingsclausule en het vetorecht zijn de belangrijkste bronnen van de wetgevende macht van de president.

Boodschap over de staat van de unie en aanbevelingen

Artikel II, Sectie 3, van de Grondwet begint met: “Hij zal van tijd tot tijd aan het Congres inlichtingen geven over de staat van de unie, en aan hun overweging zodanige maatregelen aanbevelen als hij noodzakelijk en doelmatig zal achten.”

Deze clausule veroorzaakte niet veel controverse toen Amerika overwoog of de Grondwet aangenomen moest worden. De president moet het Congres verslag uitbrengen over de toestand van het land en wetten aanbevelen die het Congres moet aannemen, wijzigen of afschaffen. In de praktijk zijn deze bevoegdheden belangrijker dan ze lijken. Ze stellen presidenten, vooral populaire, in staat de toon te zetten voor een zitting van het Congres en zo de wetgevingsagenda, of het plan, van het Congres te beïnvloeden. Zo vroeg president George W. Bush (1946-; gediend 2001-) in zijn State of the Union-toespraak vlak na het begin van zijn tweede ambtstermijn op 2 februari 2005 het Congres wetten aan te nemen om het aantal rechtszaken in Amerika te verminderen en de investeringen in de Sociale Zekerheid privaat te maken in plaats van publiek. (De sociale zekerheid is een pensioen- en invaliditeitsregeling die sinds 2005 door de federale overheid wordt beheerd). Bush tekende aan het eind van die maand nieuwe wetgeving om rechtszaken te verminderen.

Pardonneren van politici en het volk

De grondwet geeft de president de bevoegdheid gratie en gratie te verlenen voor overtredingen tegen de Verenigde Staten. Gratie is vergiffenis voor een misdaad, waardoor de misdadiger niet wordt gestraft. Een gratie is een tijdelijke opschorting van een straf. Een gratieverlening geeft een veroordeelde de tijd om de rechter te vragen zijn of haar straf te wijzigen.

Presidenten verlenen soms gratie aan hooggeplaatste regeringsfunctionarissen. Het beroemdste voorbeeld is de gratieverlening van president Gerald Ford (1913-; in functie 1974-77) aan oud-president Richard Nixon (1913-1994; in functie 1969-74) op 8 september 1974. President Nixon was een maand eerder afgetreden toen het Huis van Afgevaardigden op het punt stond hem in staat van beschuldiging te stellen wegens zijn betrokkenheid bij het verdoezelen van het Watergateschandaal. (Impeachment is een officiële beschuldiging van wangedrag door het Huis van Afgevaardigden die kan leiden tot veroordeling en ontzetting uit het ambt door de Senaat). Het Watergate-schandaal betrof een inbraak in de kantoren van het Democratisch Nationaal Comité. Ford zei dat hij Nixon gratie verleende om te voorkomen dat het land zou lijden onder een strafproces dat tot verdeeldheid zou leiden. Het pardon was impopulair bij veel Amerikanen, wat volgens sommige geleerden leidde tot Ford’s nederlaag bij de verkiezingen van 1976 door de voormalige gouverneur van Georgia Jimmy Carter (1924-; diende 1977-81).

Een ander beroemd pardon vond plaats in december 1992, toen president George Bush (1924-; diende 1989-93) gratie verleende aan zes leden van de regering van president Ronald Reagan (1911-2004; diende 1981-89). De zes mannen waren beschuldigd van crimineel gedrag in verband met het Iran-Contra schandaal. Het schandaal hield verband met de verkoop door de regering-Reagan van wapens aan Iran voor geld dat illegaal werd gebruikt om rebellen (Contra’s genaamd) te steunen die tegen de regering in Nicaragua vochten. De regering-Reagan keurde de Nicaraguaanse regering af, die gebaseerd was op socialisme. Socialisme houdt in dat de regering eigenaar is van de productiemiddelen in een economie. Reagans bekendmaking van het Iran-Contra schandaal, waarvan hij ontkende op de hoogte te zijn, tastte zijn algemene populariteit in Amerika slechts licht aan.

De geschiedenis kent ook voorbeelden van presidenten die gratie verleenden aan mensen die geen machtspositie bekleedden. In 1792 hielp president George Washington (1732-1799; deed dienst in 1789-97) de Whiskey Rebellion te beëindigen door de rebellen een volledig pardon te verlenen. De Whiskey Rebellion was een protest van graanboeren tegen een belasting op whiskey, die van graan wordt gemaakt.

Wanneer een gratie een groep mensen omvat in plaats van specifieke personen, kan het een amnestie worden genoemd. De presidenten Abraham Lincoln (1809-1865; diende 1861-65) en Andrew Johnson (1808-1875; diende 1865-69) verleenden bijvoorbeeld amnestie aan Confederale soldaten en leiders die in de Amerikaanse Burgeroorlog (1861-65) tegen de Verenigde Staten in opstand waren gekomen. Meer dan een eeuw later ondertekenden de presidenten Gerald Ford en Jimmy Carter (1924-; in functie 1977-81) amnestie voor mensen die zich tijdens de Vietnamoorlog (1954-75) aan de dienstplicht hadden onttrokken.

Vetobevoegdheid

Het vetorecht is de bevoegdheid om wetten van het Congres te verwerpen. Het staat in artikel I, lid 7, van de grondwet. Volgens deze sectie moet het Congres elk wetsvoorstel aan de president voorleggen. De president heeft dan tien dagen de tijd (zondagen niet meegerekend) om het wetsvoorstel in overweging te nemen en goed te keuren of af te wijzen. Als de president het wetsvoorstel binnen tien dagen ondertekent, of er binnen tien dagen niets mee doet, wordt het wet.

Er zijn twee manieren waarop een president zijn veto kan uitspreken over een wetsvoorstel. De eerste manier, een retourveto genoemd, is wanneer de president een wetsvoorstel binnen tien dagen na ontvangst terugstuurt naar het Congres met een vetobericht. In een vetoboodschap wordt uitgelegd waarom de president zijn veto uitspreekt.

De tweede methode heet een pocket veto. Dit gebeurt wanneer een president niets met een wetsvoorstel doet, maar het Congres zich terugtrekt, of een officieel reces neemt, voordat de president het wetsvoorstel tien dagen heeft. In dat geval wordt het wetsvoorstel verworpen, ook al heeft de president geen terugkeerveto uitgesproken.

Als de president zijn veto uitspreekt, wordt het geen wet, tenzij het Congres het veto met tweederde meerderheid in beide kamers, de Senaat en het Huis van Afgevaardigden, herroept. De geschiedenis leert dat het heel moeilijk is om een presidentieel veto omver te werpen. Volgens een studie van de Congressional Research Service van april 2004 hebben presidenten tot op dat moment in de geschiedenis 1.484 keer gebruik gemaakt van het terugzendingsveto en 1.065 keer van het veto in de broekzak. Het Congres stemde slechts 106, of 7,1 procent, van de 1.484 terugkeerveto’s. (Het is onmogelijk een pocket veto te herroepen, omdat een pocket veto optreedt wanneer het Congres is geschorst.)

Militaire bevoegdheden

Artikel II, Sectie 1, maakt de president “opperbevelhebber van het leger en de marine van de Verenigde Staten”. Artikel I, Sectie 8, geeft het Congres de macht “regels te maken voor het bestuur en de regulering van de land- en zeestrijdkrachten” en “de oorlog te verklaren”. Dit betekent dat, in theorie, het Congres en de president de macht over de strijdkrachten delen.

In augustus 1787, een maand voor het einde van de Constitutionele Conventie, gaf een ontwerp van de Grondwet het Congres de algemene macht “om oorlog te voeren”. Op 17 augustus stelden de afgevaardigden James Madison en Elbridge Gerry (1744-1814) voor om “oorlog te voeren” te veranderen in “oorlog te verklaren”. De president, zo zeiden zij, zou de macht moeten hebben Amerika te verdedigen tegen aanvallen zonder oorlogsverklaring. De afgevaardigden keurden deze wijziging goed. Sindsdien hebben presidenten hun macht als opperbevelhebber gebruikt om militaire operaties uit te voeren, zelfs offensieve, zonder een oorlogsverklaring. Vanaf 2005 heeft het Congres elf keer de oorlog verklaard voor vijf oorlogen, waaronder de Oorlog van 1812 (1812-15; één verklaring tegen het Verenigd Koninkrijk), de Mexicaans-Amerikaanse Oorlog (1846-48; één verklaring tegen Mexico), de Spaans-Amerikaanse Oorlog (1898; één verklaring tegen Spanje), de Eerste Wereldoorlog (1914-18; verklaringen tegen Duitsland en Oostenrijk-Hongarije), en de Tweede Wereldoorlog (1939-45; verklaringen tegen Japan, Duitsland, Italië, Bulgarije, Hongarije, en Roemenië). Elke andere oorlog, met inbegrip van de Koreaanse oorlog (1950-53), de oorlog in Vietnam (1954-75), en de Perzische Golfoorlogen, is niet verklaard, hoewel vaak ondersteund door een resolutie van het Congres.

Buitenlandse zaken

De uitvoerende macht van de regering heeft de primaire bevoegdheid om betrekkingen met het buitenland te onderhouden. Deze bevoegdheid komt voort uit de clausules over ambassadeurs en verdragen.

Een ambassadeur is een persoon die een natie vertegenwoordigt in betrekkingen met een andere natie. Artikel II, lid 2, geeft de president de bevoegdheid om ambassadeurs te benoemen met advies en instemming van de Senaat. Dit betekent dat de Senaat de benoeming van ambassadeurs met gewone meerderheid moet goedkeuren. Artikel II, lid 3, geeft de president de bevoegdheid om ambassadeurs en andere openbare ministers van vreemde naties te ontvangen. De bevoegdheid om Amerikaanse ambassadeurs te benoemen en buitenlandse ambassadeurs te ontvangen maakt de uitvoerende macht tot het middelpunt van Amerika’s betrekkingen met het buitenland. De president onderhoudt deze betrekkingen via het Ministerie van Buitenlandse Zaken, dat wordt geleid door de Secretary of State.

Artikel II, Sectie 2, geeft de president de bevoegdheid verdragen te sluiten met andere naties. Een verdrag is een officiële overeenkomst die de betrekkingen tussen naties regelt. Het creëert een internationale wet die de landen overeenkomen te gehoorzamen en te handhaven. Volgens de grondwet kan de president geen verdrag sluiten tenzij tweederde van de Senaat het ermee eens is. Dit moedigt presidenten aan om samen te werken met senatoren terwijl ze onderhandelen over verdragen met andere naties. Op 24 mei 2002 ondertekenden president George W. Bush en president Vladimir Poetin (1952-) van Rusland bijvoorbeeld het Verdrag van Moskou inzake de beperking van strategische offensieven. Het Verdrag van Moskou was een overeenkomst om het aantal strategische kernkoppen in Amerika en Rusland tegen december 2012 te verminderen tot 1.700 à 2.200 elk. De Amerikaanse Senaat heeft het verdrag in maart 2003 unaniem geratificeerd.

Omdat de Senaat verdragen moet goedkeuren, discussiëren geleerden over de vraag of de Senaat moet goedkeuren wanneer een president een verdrag opzegt. Sommige geleerden menen dat presidenten verdragen op eigen houtje kunnen opzeggen als onderdeel van hun macht over buitenlandse zaken. Anderen vinden dat verdragen wetten zijn volgens de grondwet, en dat het opzeggen van verdragen door presidenten ongrondwettelijk één persoon de macht geeft om een wet in te trekken. Zo deelde president Bush in december 2001 aan Rusland en de rest van de wereld mee dat Amerika zich terugtrok uit het Antiballistisch Raketverdrag, dat het in 1972 met de Sovjet-Unie had gesloten. Bush trok zich terug uit het verdrag zodat Amerika kon werken aan een antiraketafweersysteem, wat het verdrag verboden zou hebben. Bush zei dat zo’n systeem nodig was om terrorisme te bestrijden, en hij vroeg de Senaat niet om goedkeuring voor zijn actie.

Benoemingen

Op grond van artikel II, sectie 2, heeft de president de bevoegdheid om niet alleen ambassadeurs te benoemen, maar ook “andere openbare ministers en consuls, rechters van het Hooggerechtshof, en alle andere officieren van de Verenigde Staten, van wie de benoemingen niet hierin anders zijn voorzien, en die zullen worden vastgesteld door de wet.” Net als bij de ambassadeurs moet de Senaat dergelijke benoemingen met gewone meerderheid goedkeuren.

Vice president

Toen zij de Grondwet schreven, worstelden de afgevaardigden met de vraag wat er zou gebeuren als een president zou overlijden of zijn ambt voor het einde van zijn termijn zou verlaten. Hun oplossing was het instellen van de functie van vice-president.

De vice-president wordt tegelijk met de president gekozen voor dezelfde termijn van vier jaar. Artikel II, lid 1, van de grondwet zegt: “In geval van ontzetting uit het ambt van de president, of in geval van diens overlijden, ontslag of onbekwaamheid om de bevoegdheden en plichten van dit ambt te vervullen, zal dit overgaan op de vice-president en het Congres kan bij wet voorzien in het geval van ontzetting, overlijden, ontslag of onbekwaamheid, zowel van de president als van de vice-president.” De vice-president is in de geschiedenis negen keer president geworden, acht keer na de dood van de president en één keer na het aftreden van de president.

De enige andere functie die de vice-president in de Grondwet heeft, is die van voorzitter van de Senaat. In die rol heeft de vice-president de bevoegdheid om staking van stemmen te voorkomen wanneer de Senaat verdeeld is over een besluit. Op geen enkel ander moment mag de vice-president in de Senaat stemmen. De afgevaardigden bij de grondwettelijke Conventie hadden zich echter voorgesteld dat de vice-president vrij regelmatig de zittingen van de Senaat zou bijwonen. De rol van de vice-president als voorzitter van de Senaat is een andere manier waarop de uitvoerende macht deelneemt aan het wetgevingsproces.

Verkiezing

De afgevaardigden naar de Constitutionele Conventie besloten dat presidenten een onbeperkt aantal keren herkozen konden worden. In de praktijk koos alleen Franklin D. Roosevelt (1882-1945; deed dienst in 1933-45) ervoor om zich voor meer dan twee termijnen kandidaat te stellen. (Dit werd in 1951 veranderd door het Tweeëntwintigste Amendement, dat een president toestaat maximaal twee termijnen te dienen, of twee termijnen en twee jaar als de president niet meer dan de helft van de termijn van zijn voorganger afmaakt). De afgevaardigden wilden echter een manier om presidenten die ernstige wetsovertredingen begingen, af te zetten. De procedure om dit te doen wordt het impeachment-proces genoemd. Krachtens artikel II, lid 4, kunnen presidenten en andere ambtenaren worden aangeklaagd en uit hun ambt worden ontzet wegens “verraad, omkoping of andere ernstige misdrijven en overtredingen.”

Alleen het Huis van Afgevaardigden en de Senaat hebben de bevoegdheid tot aanklacht. Het Huis van Afgevaardigden heeft de exclusieve bevoegdheid om een president of een andere federale functionaris aan te klagen. Impeachment is een officiële beschuldiging dat een president of andere functionaris zich schuldig heeft gemaakt aan verraad, omkoping of andere hoge misdrijven en misdemeanors.

Als het Huis een president (of andere federale functionaris) impeachment verwijt, voert de Senaat een impeachment-proces. Het doel van het proces is te bepalen of de president uit zijn ambt moet worden ontheven omdat hij de misdaden heeft begaan die het Huis ten laste heeft gelegd. De Senaat kan een aangeklaagde president (of andere functionaris) alleen veroordelen en uit zijn ambt ontzetten met een tweederde meerderheid.

Tot 2005 zijn slechts twee presidenten door het Huis aangeklaagd: Andrew Johnson (1808-1875; in functie 1865-69) in 1868 en Bill Clinton (1946-; in functie 1993-2001) in 1998. Geen van beide werd door de Senaat veroordeeld of uit zijn ambt ontzet.

Voor meer informatie

BOOKS

Beard, Charles A. American Government and Politics. 10th ed. New York: Macmillan Co., 1949.

Beard, Charles A. An Economic Interpretation of the Constitution of the United States. New York: Macmillan, 1935.

Charleton, James H., Robert G. Ferris, and Mary C. Ryan, eds. De grondleggers van de grondwet. Washington, DC: National Archives and Records Administration, 1976.

Cronin, Thomas E. Inventing the American Presidency. Lawrence: University Press of Kansas, 1989.

Kelly, Alfred H., and Winfred A. Harbison. De Amerikaanse grondwet: Its Origins and Development. 5th ed. New York: W. W. Norton & Co., 1976.

Kurland, Philip B., and Ralph Lerner. De grondwet van de stichters. 5 vols. Indianapolis: Liberty Fund, 1987.

Levy, Leonard W. Original Intent and the Framers’ Constitution. New York: Macmillan, 1988.

McClenaghan, William A. Magruder’s American Government 2003. Needham, MA: Prentice Hall School Group, 2002.

McDonald, Forrest. The American Presidency. Lawrence: University Press of Kansas, 1994.

Milkis, Sidney M., and Michael Nelson. Het Amerikaanse presidentschap: Origins & Development. 3rd ed. Washington, DC: Congressional Quarterly Inc., 1999.

Nelson, Michael, ed. The Evolving Presidency. Washington, DC: Congressional Quarterly Inc., 1999.

Volkomer, Walter E. American Government. 8e ed. Upper Saddle River, NJ: Prentice Hall, 1998.

Zinn, Howard. A People’s History of the United States. New York: HarperCollins, 2003.

WEB SITES

Sollenberger, Mitchel A. “Congressional Overrides of Presidential Vetoes.” CRS Report for Congress, 7 april 2004. United States House of Representatives.http://www.senate.gov/reference/resources/pdf/98-157.pdf (geraadpleegd op 14 februari 2005).