Análise de política externa nos permite entender melhor como os atores políticos tomam decisões políticas e como eles se relacionam com outras entidades governamentais e não governamentais estrangeiras. A política externa é uma disciplina complexa onde numerosos atores trabalham dentro de estruturas tanto dentro como fora do Estado para ter um impacto no processo de tomada de decisões. É útil ter modelos analíticos de processo para iluminar a dinâmica neste campo e ajudar a explicar como os estados conduzem sua política externa, relações internacionais e esforços diplomáticos.

Existem cinco modelos principais na análise da política externa que serão explorados neste artigo: o modelo de ator racional, o modelo de política burocrática e o modelo de processo organizacional – três dos quais foram desenvolvidos pelo analista e estudioso de política externa, Graham Allison, e delineados em seu livro, A Essência da Decisão: Explicando a Crise dos Mísseis Cubanos – assim como o modelo político interprofissional e o modelo do processo político. Para que um profissional de relações internacionais possa analisar efetivamente a política externa como um todo, é necessário determinar os pontos fortes e fracos relativos de cada modelo e compreender as formas pelas quais cada abordagem tem o potencial de remediar as inadequações dos outros.

Modelo de Ator Racional

A abordagem de análise de política externa mais citada é o modelo de ator racional. Esta abordagem assume que o ator principal da política externa é um indivíduo racional no qual se pode confiar para tomar decisões informadas e calculadas que maximizem o valor e os benefícios percebidos para o Estado. O modelo de ator racional se baseia nas interações individuais em nível estadual entre as nações e o comportamento do governo como unidades de análise; assume a disponibilidade de informação completa aos formuladores de políticas para a tomada de decisões otimizadas, e que as ações tomadas ao longo do tempo são tanto consistentes quanto coerentes. Há quatro passos principais no processo de tomada de decisão do ator racional: identificar o problema, definir os resultados desejados, avaliar as conseqüências das escolhas políticas potenciais e, finalmente, tomar a decisão mais racional para maximizar os resultados benéficos.

A abordagem teórica do ator racional pode ser útil para entender os objetivos e intenções por trás de uma ação de política externa. Entretanto, os críticos desse modelo acreditam que ele não leva em conta os casos em que informações completas podem não estar disponíveis, bem como o conceito relativamente subjetivo de racionalidade ou fatores que possam inibir a tomada de decisões racionais.

Modelo Político-Burocrático

A exemplo do modelo de ator racional, que olha o estado como um ator unitário, o modelo político burocrático analisa as decisões partindo da premissa de que as ações são tomadas por várias entidades independentes e concorrentes dentro de um determinado estado. Cada uma dessas entidades distintas traz valores para o processo de tomada de decisão, assim como sua própria visão do que é melhor para os interesses pessoais, organizacionais e nacionais. Cada parte tenta satisfazer seus objetivos, ou seja, qualquer ação coletiva está condicionada ao sucesso das negociações e à chegada a um consenso final entre todas as entidades.

Um número de fatores pode influenciar a tomada de decisão de cada parte e como ela atinge seus objetivos, tais como o poder relativo e o grau de influência de cada um dos outros atores do grupo. Cada parte tem pontos de vista opostos e resultados desejados relacionados a uma série de questões, e o sucesso em alcançar certos objetivos pode exigir que outras partes façam certas concessões, resultando em decisões que muitas vezes são vistas como mais benéficas para um lado do que para os outros. Outros fatores que impactam a tomada de decisões incluem os graus de importância de certos objetivos e os valores políticos que cada partido representa. A natureza cada vez mais partidária da política dos EUA fornece um excelente exemplo desse modelo em ação.

A abordagem política burocrática é muitas vezes tocada como uma explicação de por que os estados às vezes agem de forma irracional. No entanto, alguns argumentam que o modelo não é suficiente para explicar o poder altamente concentrado de certas entidades, como o poder executivo na governança dos EUA. Também é visto como muito centrado nos EUA e difícil de aplicar no contexto de outros estilos de governo.

Organizational Process Model

Em contraste com as duas abordagens acima mencionadas, o modelo de processo organizacional vê o governo como uma mistura de organizações poderosas trabalhando em conjunto e não como um indivíduo ou um grupo de entidades partidárias. Este modelo examina as decisões de política externa como tomadas dentro dos rígidos limites da burocracia, onde as ações só podem ser tomadas com a devida autorização e aderência à cadeia de comando, respeitando os processos estabelecidos e os procedimentos operacionais padrão, ou SOP. Aqui, os líderes governamentais não abordam o escopo mais amplo de uma crise, mas delegam facetas menores da questão a comitês, departamentos e outras entidades burocráticas de apoio ao governo.

Críticos muitas vezes lamentam o fato de que este modelo limita a capacidade de ação dos indivíduos, o que resulta em uma visão reduzida e uma falta de perspectivas alternativas. O modelo de processo organizacional também pode diminuir a flexibilidade geral de uma organização. Entretanto, a aplicação deste modelo tem o potencial de agilizar a tomada de decisões com o estabelecimento de um protocolo padrão para determinadas circunstâncias com resultados previsíveis e mensuráveis. Em outras palavras, o modelo de processo organizacional antecipa o ritmo medido das práticas burocráticas e procura criar um protocolo que possa ser prontamente aplicado no caso de uma crise.

Modelo de Política Interprofissional

O modelo de política interprofissional é semelhante aos modelos de processo organizacional e burocrático, pois envolve grupos ou entidades definidos separadamente. Entretanto, ao invés de focar em objetivos e resultados singulares, o modelo de política interprofissional avalia as ações e seus resultados com base nos esforços combinados e na coesão de diferentes grupos e seu progresso em direção ao alcance de objetivos coletivos. De acordo com Tan Qingshan, professor de ciências políticas e diretor de estudos asiáticos da Universidade Estadual de Cleveland, que introduziu o modelo pela primeira vez, as entidades burocráticas e organizacionais dentro e fora dos estados não operam em completa independência, mas interagem e influenciam-se mutuamente.

Modelo de Processo Político

O modelo de processo político de análise de política externa foi desenvolvido por Roger Hilsman em seu livro, A Política da Elaboração de Políticas em Defesa e Relações Exteriores. De acordo com Hilsman, há um grande número de atores envolvidos no processo decisório da política externa, concentrados principalmente no gabinete do Presidente e do Congresso, mas também em todos os níveis de governo. Semelhante ao modelo político burocrático, o modelo do processo político enfatiza a negociação e a presença de vários centros de poder que buscam alcançar seus respectivos objetivos – estes objetivos podem estar em conflito ou em consenso com os de outros. Contudo, este modelo difere do modelo político burocrático porque se concentra mais nos participantes individuais e nos seus objectivos e mentalidades pessoais sobre política internacional do que nas organizações e grupos como um todo. Segundo Hilsman, a ideologia individual de cada ator político é um dos fatores mais importantes para determinar e explicar a tomada de decisões. Os críticos do modelo, entretanto, sustentam que é muito semelhante à política burocrática para dar uma contribuição substantiva ao campo da análise da política externa.

Análise da política externa é necessária para melhorar nossa compreensão geral do governo e dos processos de tomada de decisão política que se desenrolam no cenário mundial. Cada abordagem da diplomacia oferece um conjunto único de potenciais inconvenientes e benefícios, e enfatiza a importância dos atores e estruturas políticas envolvidos e como eles trabalham para atingir seus objetivos de política externa.

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Leituras recomendadas:
Visão geral da carreira: Foreign Service Officer
Uma introdução à política externa americana
10 Diplomatas americanos do século XX

Fontes:

A europeização da política externa nacional: Continuidade e Mudança na Gestão de Crises Européia, Google Books

Política Burocrática: A Paradigm and Some Policy Implications, JSTOR

The Cuban Missile Crisis: The Stuggle Over Policy, Google Books

O Processo de Organização e Paradigmas da Política Burocrática: Retrospecto e Perspectivas, JSTOR

Ciclopédia da Administração Pública e Políticas Públicas: A-J, Google Books