Nadav Halevi, Hebrew University
Historien fra før staten
Det moderne Israels historie begynder i 1880’erne, da de første zionistiske immigranter kom til Palæstina, der dengang var under osmannisk styre, for at slutte sig til det lille eksisterende jødiske samfund, etablere landbrugsbyer og en vis industri, genoprette hebraisk som det talte nationalsprog og skabe nye økonomiske og sociale institutioner. Første Verdenskrigs ødelæggelser reducerede den jødiske befolkning med en tredjedel til 56.000, hvilket er omtrent hvad den havde været i begyndelsen af århundredet.
Som følge af krigen kom Palæstina under kontrol af Storbritannien, hvis Balfour-erklæring havde krævet et jødisk nationalt hjem i Palæstina. Storbritanniens kontrol blev formaliseret i 1920, da det fik mandatet for Palæstina af Folkeforbundet. I løbet af mandatperioden, som varede indtil maj 1948, blev den sociale, politiske og økonomiske struktur for den fremtidige stat Israel udviklet. Selv om Palæstinas regering havde en fælles økonomisk politik, udviklede de jødiske og arabiske økonomier sig hver for sig med relativt ringe sammenhæng.
To faktorer var medvirkende til at fremme den hurtige økonomiske vækst i den jødiske sektor: indvandring og kapitaltilstrømning. Den jødiske befolkning voksede hovedsageligt gennem indvandring; ved udgangen af 1947 var den nået op på 630.000, omkring 35 procent af den samlede befolkning. Indvandrerne kom i bølger, særligt store i midten af 1920’erne og midten af 1930’erne. De bestod af ideologiske zionister og flygtninge, økonomiske og politiske, fra Central- og Østeuropa. Kapitaltilstrømningen omfattede offentlige midler, der blev indsamlet af zionistiske institutioner, men var for det meste private midler. Nationalproduktet voksede hurtigt i perioder med stor indvandring, men begge bølger af masseindvandring blev efterfulgt af recessioner, perioder med tilpasning og konsolidering.
I perioden fra 1922 til 1947 voksede det reale nettolandprodukt (NDP) i den jødiske sektor med en gennemsnitlig sats på 13,2 procent og udgjorde i 1947 54 procent af NDP i de jødiske og arabiske økonomier tilsammen. NDP pr. indbygger i den jødiske sektor voksede med 4,8 procent; ved periodens afslutning var det 8,5 gange større i end i 1922 og 2,5 gange større end i den arabiske sektor (Metzer, 1998). Selv om landbrugsudviklingen – et ideologisk mål – var betydelig, tegnede denne sektor sig aldrig for mere end 15 procent af den jødiske økonomis samlede nettoinlandsprodukt. Fremstillingsindustrien voksede langsomt i det meste af perioden, men meget hurtigt under Anden Verdenskrig, da Palæstina var afskåret fra udenlandsk konkurrence og var en vigtig leverandør til de britiske væbnede styrker i Mellemøsten. Ved periodens slutning tegnede fremstillingsindustrien sig for en fjerdedel af det nationale bruttonationalprodukt. Boligbyggeri var, selv om det var en mindre del af BNP, den mest volatile sektor og bidrog til kraftige konjunkturudsving. Et fremtrædende træk ved den jødiske økonomi i mandatperioden, som blev videreført i senere perioder, var servicesektorens dominerende størrelse – mere end halvdelen af det samlede NDP. Denne omfattede en relativt moderne uddannelses- og sundhedssektor, effektive finans- og erhvervssektorer og halvstatslige jødiske institutioner, som senere var klar til at påtage sig statslige opgaver.
De formative år: 1948-1965
Staten Israel blev oprettet i midten af maj 1948 midt under en krig med sine arabiske naboer. De umiddelbare økonomiske problemer var formidable: at finansiere og føre en krig, at tage imod så mange indvandrere som muligt (først flygtninge, der blev holdt i lejre i Europa og på Cypern), at skaffe basisvarer til den gamle og nye befolkning og at skabe et regeringsbureaukrati, der kunne klare alle disse udfordringer. Oprettelsen af en regering gik forholdsvis gnidningsløst, da halvstatslige jødiske institutioner, som havde udviklet sig i mandatperioden, nu blev regeringsafdelinger.
Der blev underskrevet våbenhvileaftaler i løbet af 1949. Ved udgangen af det år var i alt 340.000 indvandrere ankommet, og ved udgangen af 1951 yderligere 345.000 (sidstnævnte inklusive indvandrere fra arabiske lande), hvorved den jødiske befolkning blev fordoblet. De umiddelbare behov blev dækket ved hjælp af et strengt spareprogram og inflationistiske statsfinanser, der blev undertrykt af priskontrol og rationering af basisvarer. Problemerne med at skaffe boliger og beskæftigelse til den nye befolkning blev imidlertid kun gradvist løst. En ny økonomisk politik blev indført i begyndelsen af 1952. Den bestod af en devaluering af valutakursen, en gradvis lempelse af priskontrollen og rationeringerne og en begrænsning af den monetære ekspansion, primært ved hjælp af budgetrestriktioner. Den aktive tilskyndelse til indvandring blev indskrænket for at afvente absorptionen af den tidligere masseindvandring.
Fra 1950 til 1965 opnåede Israel en høj vækstrate: Det reale BNI (bruttonationalprodukt) voksede med en gennemsnitlig årlig rate på over 11% og BNI pr. indbygger med mere end 6%. Hvad gjorde dette muligt? Israel var heldig at modtage store summer af kapitaltilførsler: USA’s bistand i form af ensidige overførsler og lån, tysk erstatning og tilbagebetaling til enkeltpersoner, salg af statsobligationer til staten Israel i udlandet og ensidige overførsler til offentlige institutioner, hovedsagelig Jewish Agency, som beholdt ansvaret for indvandring og bosætning i landbruget. Israel havde således ressourcer til rådighed til indenlandsk brug – til offentligt og privat forbrug og investeringer – ca. 25 procent mere end landets eget BNP. Dette gjorde det muligt at gennemføre et massivt investeringsprogram, der hovedsagelig blev finansieret gennem et særligt statsbudget. Både de enorme behov og den socialistiske filosofi hos det vigtigste politiske parti i regeringskoalitionerne førte til ekstrem statslig indgriben i økonomien.
Statslige budgetter og stærke protektionistiske foranstaltninger til fremme af importsubstitution muliggjorde udviklingen af nye industrier, først og fremmest tekstilindustrien, og der blev givet subsidier for at hjælpe udviklingen af eksporten, som supplement til den traditionelle eksport af citrusprodukter og slebne diamanter.
I løbet af de fire årtier fra midten af 1960’erne og frem til i dag udviklede og ændrede Israels økonomi sig, og det samme gjorde den økonomiske politik. En vigtig faktor, der har påvirket denne udvikling, har været den arabisk-israelske konflikt. Dens indflydelse diskuteres først og efterfølges af korte beskrivelser af økonomisk vækst og udsving samt udviklingen i den økonomiske politik.
Den arabisk-israelske konflikt
Den mest dramatiske begivenhed i 1960’erne var seksdageskrigen i 1967, ved hvis afslutning Israel kontrollerede Vestbredden (af Jordanfloden) – det område af Palæstina, der var absorberet af Jordan siden 1949 – og Gazastriben, der indtil da var kontrolleret af Egypten.
Som følge af besættelsen af disse områder var Israel ansvarlig for det økonomiske såvel som det politiske liv i de overtagne områder. De arabiske dele af Jerusalem blev forenet med den jødiske del. Der blev etableret jødiske bosættelser i dele af de besatte områder. Efterhånden som fjendtlighederne blev intensiveret, blev der foretaget særlige investeringer i infrastruktur for at beskytte de jødiske bosættere. Tildelingen af ressourcer til jødiske bosættelser i de besatte områder har været et politisk og økonomisk spørgsmål lige siden.
Ekonomierne i Israel og i de besatte områder blev delvist integreret. Handelen med varer og tjenesteydelser udviklede sig, med restriktioner på eksport til Israel af produkter, der blev anset for at være for konkurrencedygtige, og palæstinensiske arbejdere blev ansat i Israel, især i byggeriet og landbruget. På sit højdepunkt i 1996 nåede den palæstinensiske beskæftigelse i Israel op på 115.000 til 120.000, ca. 40 procent af den palæstinensiske arbejdsstyrke, men aldrig mere end 6,5 procent af den samlede israelske beskæftigelse. Mens beskæftigelsen i Israel således bidrog væsentligt til palæstinensernes økonomi, var dens virkninger på den israelske økonomi, bortset fra bygge- og landbrugssektorerne, ikke store.
Den palæstinensiske økonomi udviklede sig hurtigt – den reelle nationalindkomst pr. indbygger voksede med en årlig rate på næsten 20 procent i 1969-1972 og 5 procent i 1973-1980 – men svingede derefter meget og faldt faktisk i tider med fjendtligheder. Den palæstinensiske indkomst pr. indbygger svarede til 10,2 procent af den israelske indkomst pr. indbygger i 1968, 22,8 procent i 1986, og faldt til 9,7 procent i 1998 (Kleiman, 2003).
Som led i den fredsproces mellem Israel og palæstinenserne, der blev indledt i 1990’erne, blev der i 1994 underskrevet en økonomisk aftale mellem parterne, som i realiteten omdannede det, der i alt væsentligt havde været en ensidig toldaftale (som gav Israel fuld frihed til at eksportere til områderne, men lagde restriktioner på palæstinensisk eksport til Israel), til en mere ligeværdig toldunion: den ensartede udenrigshandelspolitik var faktisk Israels, men palæstinenserne fik begrænset suverænitet med hensyn til import af visse varer.
Arabiske opstande (intifadaer) i 1980’erne og især den mere voldelige, der begyndte i 2000 og fortsatte ind i 2005, førte til alvorlige israelske restriktioner på samspillet mellem de to økonomier, især beskæftigelse af palæstinensere i Israel, og endda til militær genbesættelse af nogle områder, der tidligere var overdraget til palæstinensisk kontrol. Disse foranstaltninger satte den palæstinensiske økonomi mange år tilbage og udslettede en stor del af de indkomstforbedringer, der var opnået siden 1967 – BNP pr. indbygger var i 2004 på 932 USD mod ca. 1.500 USD i 1999. Palæstinensiske arbejdere i Israel blev erstattet af udenlandske arbejdere.
En vigtig økonomisk konsekvens af den arabisk-israelske konflikt er, at Israel må afsætte en stor del af sit budget til forsvaret. Forsvarsbudgettets størrelse har varieret og er steget under krige og væbnede fjendtligheder. Den samlede forsvarsbyrde (inklusive udgifter, der ikke indgår i budgettet) nåede sin maksimale relative størrelse under og efter Yom Kippur-krigen i 1973, tæt på 30 procent af BNI i 1974-1978. I perioden 2000-2004 nåede forsvarsbudgettet alene op på ca. 22-25 % af BNP. Israel har været heldig at modtage generøse mængder af amerikansk bistand. Indtil 1972 kom det meste af denne bistand i form af tilskud og lån, primært til køb af amerikanske landbrugsoverskud. Men siden 1973 har USA’s bistand været tæt forbundet med Israels forsvarsbehov. I perioden 1973-1982 udgjorde de årlige lån og tilskud i gennemsnit 1,9 milliarder dollars og dækkede omkring 60 procent af den samlede forsvarsimport. Men selv i mere rolige perioder har forsvarsbyrden, eksklusive den amerikanske bistand, været meget større end normalt i industrilande i fredstid.
Vækst og økonomiske udsving
De høje vækstrater for indkomst og indkomst pr. indbygger, som kendetegnede Israel indtil 1973, blev ikke opnået derefter. BNP-væksten svingede, generelt mellem 2 og 5 procent, og nåede helt op på 7,5 procent i 2000, men faldt til under nul i recessionsårene fra 2001 til midten af 2003. Ved slutningen af det 20. århundrede nåede indkomsten pr. indbygger op på ca. 20.000 dollars, svarende til mange af de mere udviklede industrialiserede lande.
Ekonomiske udsving i Israel har normalt været forbundet med indvandringsbølger: En stor strøm af indvandrere, som pludselig øger befolkningen, kræver en tilpasningsperiode, indtil den absorberes produktivt, idet investeringerne til dens absorption i beskæftigelse og boliger stimulerer den økonomiske aktivitet. Indvandringen nåede aldrig igen op på den relative størrelse som i de første år efter statsdannelsen, men fik igen betydning med lempelsen af restriktionerne på udvandring fra Sovjetunionen. Det samlede antal indvandrere i 1972-1982 var 325.000, og efter Sovjetunionens sammenbrud var indvandringen i 1990-1999 på i alt 1.050.000, hovedsagelig fra det tidligere Sovjetunionen. I modsætning til den tidligere periode blev disse indvandrere gradvist optaget i produktiv beskæftigelse (om end ofte ikke inden for samme aktivitet som i udlandet) uden at ty til provisoriske arbejdsprojekter. Ved slutningen af århundredet passerede Israels befolkning 6.300.000, og den jødiske befolkning udgjorde 78 procent af den samlede befolkning. Indvandrerne fra det tidligere Sovjetunionen svarede til ca. en femtedel af den jødiske befolkning og udgjorde en betydelig og vigtig tilføjelse af menneskelig kapital til arbejdsstyrken.
I takt med at økonomien udviklede sig, ændrede produktionsstrukturen sig. Selv om servicesektorerne stadig er relativt store – handel og tjenesteydelser bidrager med 46 procent af erhvervslivets produkt – er landbruget faldet i betydning, og industrien udgør over en fjerdedel af det samlede produkt. Fremstillingsstrukturen har også ændret sig: både i den samlede produktion og i eksporten er andelen af traditionelle, lavteknologiske industrier faldet, og sofistikerede, højteknologiske produkter, især elektronik, har fået den største betydning.
Svingninger i produktionen var præget af perioder med inflation og perioder med arbejdsløshed. Efter en ændring i valutakurspolitikken i slutningen af 1970’erne (omtalt nedenfor) blev der udløst en inflationsspiral. Hyperinflationsrater blev nået i begyndelsen af 1980’erne, omkring 400% om året, da der blev indført en drastisk stabiliseringspolitik i 1985. Valutakursstabilisering, budgetmæssig og monetær tilbageholdenhed samt løn- og prisstop reducerede kraftigt inflationen til under 20 procent og derefter til omkring 16 procent i slutningen af 1980’erne. En meget drastisk pengepolitik fra slutningen af 1990’erne fik endelig inflationen nedbragt til nul i 2005. Denne politik kombineret med eksterne faktorer som f.eks. den bristede højteknologiboble, recessionen i udlandet og den indenlandske usikkerhed som følge af intifadaen førte imidlertid til en arbejdsløshed på over 10 % i begyndelsen af det nye århundrede. De økonomiske forbedringer siden sidste halvdel af 2003 har endnu (februar 2005) ikke reduceret arbejdsløshedsniveauet væsentligt.
Politiske ændringer
Den israelske økonomi var i begyndelsen underlagt omfattende regeringskontrol. Kun gradvist blev økonomien omdannet til en forholdsvis fri (om end stadig ikke helt fri) markedsøkonomi. Denne proces begyndte i 1960’erne. Som svar på en erkendelse hos de politiske beslutningstagere om, at regeringens indgriben i økonomien var overdreven, og på den udfordring, som oprettelsen af en toldunion i Europa (som gradvist udviklede sig til den nuværende Europæiske Union) udgjorde, indledte Israel en meget gradvis økonomisk liberaliseringsproces. Dette viste sig først i udenrigshandelen: kvantitative restriktioner på importen blev erstattet af toldbeskyttelse, som langsomt blev reduceret, og både importsubstitution og eksport blev tilskyndet af mere realistiske valutakurser frem for af beskyttelse og subsidier. Flere delaftaler med Det Europæiske Økonomiske Fællesskab (EØF), der startede i 1964, kulminerede i en aftale om et frihandelsområde (FTA) for industrivarer i 1975, og en FTA-aftale med USA trådte i kraft i 1985.
I slutningen af 1977 var der sket en betydelig grad af handelsliberalisering. I oktober samme år gik Israel fra et system med fast valutakurs til et system med flydende valutakurs, og restriktionerne på kapitalbevægelser blev i betydelig grad liberaliseret. Der fulgte imidlertid en katastrofal inflationsspiral, som bremsede kapitalliberaliseringsprocessen. Kapitalstrømmene blev ikke fuldstændig liberaliseret før begyndelsen af det nye århundrede.
Igennem 1980’erne og 1990’erne blev der gennemført yderligere liberaliseringsforanstaltninger: inden for pengepolitikken, på de indenlandske kapitalmarkeder og i forskellige instrumenter for statslig indblanding i den økonomiske aktivitet. Regeringens rolle i økonomien blev reduceret betydeligt. På den anden side blev nogle statslige økonomiske funktioner udvidet: Der blev indført et nationalt sygesikringssystem, selv om private sundhedsudbydere fortsat leverede sundhedstjenester inden for det nationale system. Sociale velfærdsydelser, såsom arbejdsløshedsunderstøttelse, børnetilskud, alderspension og mindsteindkomststøtte, blev løbende udvidet, indtil de udgjorde en af de største budgetudgifter. Disse overførselsbetalinger kompenserede i vid udstrækning for den fortsatte vækst i indkomstuligheden, som havde flyttet Israel fra at være blandt de udviklede lande med den mindste indkomstulighed til at være blandt de lande med den største indkomstulighed. I 2003 gik 15 procent af det offentlige budget til sundhedstjenester, 15 procent til uddannelse, og yderligere 20 procent var overførselsbetalinger gennem det nationale forsikringsagentur.
I begyndelsen af 2003 indledte finansministeriet en større indsats for at mindske velfærdsudbetalingerne, tilskynde til større deltagelse i arbejdsstyrken, privatisere virksomheder, der stadig var ejet af staten, og reducere både det offentlige underskud og den offentlige sektors relative størrelse. Disse aktiviteter er resultatet af de nuværende politiske beslutningstageres ideologiske accept af konceptet om, at en virkelig fri markedsøkonomi er nødvendig for at passe ind i og konkurrere i den moderne globaliserede verden.
En vigtig økonomisk institution er Histadrut, der er en sammenslutning af fagforeninger. Det, der havde gjort denne institution unik, er, at den ud over de normale fagforeningsfunktioner også omfattede landbrugskooperativer og andre kooperativer, store bygge- og industrivirksomheder og sociale velfærdsinstitutioner, herunder den vigtigste udbyder af sundhedsvæsenet. I løbet af mandatperioden og i mange år derefter var Histadrut en vigtig faktor i den økonomiske udvikling og i indflydelsen på den økonomiske politik. I løbet af 1990’erne blev Histadrut afhændet fra mange af sine ikke-faglige aktiviteter, og dens indflydelse på økonomien er faldet kraftigt. De store fagforeninger, der er tilknyttet den, har dog stadig stor indflydelse på løn- og beskæftigelsesspørgsmål.
De kommende udfordringer
Da den israelske økonomi bevæger sig ind i det nye århundrede, har den vist sig at være velstående, da den løbende indfører og anvender økonomisk innovation, og at den er i stand til at håndtere økonomiske svingninger. Den står imidlertid over for nogle alvorlige udfordringer. Nogle af disse er de samme som dem, som de fleste industriøkonomier står over for: hvordan forener man innovation, skiftet fra traditionelle aktiviteter, som ikke længere er konkurrencedygtige, til mere sofistikerede, færdighedsintensive produkter, med den forskydning af arbejdskraften, som det medfører, og den indkomstulighed, som det forstærker. Ligesom andre små økonomier skal Israel se, hvordan det passer ind i den nye globale økonomi, der er præget af de to store markeder EU og USA og Kinas fremkomst som en vigtig økonomisk faktor.
Særlige spørgsmål vedrører Israels forbindelser med sine arabiske naboer. For det første er der de økonomiske konsekvenser af fortsatte fjendtligheder og militære trusler. Det er klart, at hvis der kan skabes fred i regionen, kan ressourcerne overføres til mere produktive formål. Desuden er udenlandske investeringer, der er så vigtige for Israels fremtidige vækst, meget følsomme over for politisk sikkerhed. Andre spørgsmål afhænger af den type forbindelser, der etableres: Vil der være fri bevægelighed for varer og arbejdstagere mellem Israel og en palæstinensisk stat? Vil relativt frie økonomiske forbindelser med andre arabiske lande føre til en større integration af Israel i den nærmeste region, eller vil Israels handelsorientering, som det er mere sandsynligt, fortsat primært være rettet mod de nuværende store industrilande? Hvis det sidste viser sig at være tilfældet, vil Israel være nødt til omhyggeligt at manøvrere mellem de to giganter: USA og EU.
Referencer og anbefalet læsning
Ben-Bassat, Avi, editor. The Israeli Economy, 1985-1998: From Government Intervention to Market Economics. Cambridge, MA: MIT Press, 2002.
Ben-Porath, Yoram, editor. The Israeli Economy: Maturing through Crisis. Cambridge, MA: Harvard University Press, 1986.
Fischer, Stanley, Dani Rodrik og Elias Tuma, redaktører. The Economics of Middle East Peace. Cambridge, MA: MIT Press, 1993.
Halevi, Nadav og Ruth Klinov-Malul, The Economic Development of Israel. New York: Praeger, 1968.
Kleiman, Ephraim. “Palæstinensisk økonomisk levedygtighed og sårbarhed”. Paper fremlagt på UCLA Burkle-konferencen i Athen, august 2003. (Tilgængelig på www.international.ucla.edu.)
Metz, Helen Chapin, editor. Israel: A Country Study. Washington: Library of Congress Country Studies, 1986.
Metzer, Jacob, The Divided Economy of Mandatory Palestine. Cambridge: Cambridge University Press, 1998.
Patinkin, Don. The Israel Economy: The First Decade. Jerusalem: Maurice Falk Institute for Economic Research in Israel, 1967.
Razin, Assaf og Efraim Sadka, The Economy of Modern Israel: Malaise and Promise. London: Chicago University Press, 1993.
World Bank. Developing the Occupied Territories: An Investment in Peace. Washington D.C.: Verdensbanken, september, 1993.
Citation: Halevi, Nadav. “En kort økonomisk historie om det moderne Israel”. EH.Net Encyclopedia, redigeret af Robert Whaples. 16. marts 2008. URL http://eh.net/encyclopedia/a-brief-economic-history-of-modern-israel/