Nadav Halevi, Hebrew University
The Pre-state Background
De geschiedenis van het moderne Israël begint in de jaren 1880, toen de eerste zionistische immigranten naar Palestina kwamen, dat toen onder Ottomaans bewind stond, om zich bij de kleine bestaande Joodse gemeenschap te voegen, landbouwnederzettingen en enige industrie op te richten, het Hebreeuws te herstellen als de gesproken nationale taal, en nieuwe economische en sociale instellingen op te richten. De verwoestingen van de Eerste Wereldoorlog verminderden de Joodse bevolking met een derde, tot 56.000, ongeveer wat het aan het begin van de eeuw was geweest.
Als gevolg van de oorlog kwam Palestina onder de controle van Groot-Brittannië, wiens Balfour Verklaring had opgeroepen tot een Joods Nationaal Tehuis in Palestina. De controle van Groot-Brittannië werd geformaliseerd in 1920, toen het van de Volkenbond het Mandaat voor Palestina kreeg. Tijdens de mandaatsperiode, die duurde tot mei 1948, werd de sociale, politieke en economische structuur voor de toekomstige staat Israël ontwikkeld. Hoewel de regering van Palestina één economisch beleid voerde, ontwikkelden de Joodse en Arabische economieën zich afzonderlijk, met betrekkelijk weinig onderlinge samenhang.
Twee factoren waren bevorderlijk voor de snelle economische groei van de Joodse sector: immigratie en instroom van kapitaal. De Joodse bevolking groeide voornamelijk door immigratie; eind 1947 had zij 630.000 bereikt, ongeveer 35 procent van de totale bevolking. De immigranten kwamen in golven, vooral groot in het midden van de jaren twintig en het midden van de jaren dertig. Zij bestonden uit ideologische zionisten en vluchtelingen, economische en politieke, uit Midden- en Oost-Europa. De instroom van kapitaal omvatte overheidsmiddelen, die door zionistische instellingen werden bijeengebracht, maar bestond voor het grootste deel uit particuliere middelen. Het nationaal product groeide snel tijdens perioden van grote immigratie, maar beide golven van massa-immigratie werden gevolgd door recessies, perioden van aanpassing en consolidatie.
In de periode van 1922 tot 1947 groeide het reëel netto binnenlands product (NDP) van de Joodse sector met gemiddeld 13,2 procent, en was in 1947 goed voor 54 procent van het NDP van de Joodse en Arabische economieën samen. Het NDP per hoofd van de bevolking in de Joodse sector groeide met 4,8 procent; aan het eind van de periode was het 8,5 keer zo groot als in 1922, en 2,5 keer zo groot als in de Arabische sector (Metzer, 1998). Hoewel de ontwikkeling van de landbouw – een ideologische doelstelling – aanzienlijk was, vertegenwoordigde deze sector nooit meer dan 15 procent van het totale netto binnenlands product van de Joodse economie. De industrie groeide langzaam gedurende het grootste deel van de periode, maar zeer snel tijdens de Tweede Wereldoorlog, toen Palestina was afgesneden van buitenlandse concurrentie en een belangrijke leverancier was voor de Britse strijdkrachten in het Midden-Oosten. Aan het eind van de periode was de verwerkende industrie goed voor een kwart van het NDP. De woningbouw, hoewel een kleinere component van het NDP, was de meest volatiele sector, en droeg bij tot scherpe conjunctuurbewegingen. Een opvallend kenmerk van de Joodse economie tijdens de mandaatsperiode, dat ook in latere perioden doorwerkte, was de overheersende omvang van de dienstensector – meer dan de helft van het totale NDP. Deze omvatte een relatief moderne onderwijs- en gezondheidssector, efficiënte financiële en zakelijke sectoren, en semi-gouvernementele Joodse instellingen, die later klaar waren om overheidstaken op zich te nemen.
De vormende jaren: 1948-1965
De staat Israël ontstond medio mei 1948, midden in een oorlog met zijn Arabische buren. De onmiddellijke economische problemen waren formidabel: een oorlog financieren en voeren, zoveel mogelijk immigranten opnemen (eerst de vluchtelingen die in kampen in Europa en op Cyprus werden vastgehouden), de oude en nieuwe bevolking voorzien van basisgoederen, en een overheidsbureaucratie creëren om al deze uitdagingen het hoofd te bieden. De oprichting van een regering verliep betrekkelijk soepel, aangezien de semi-gouvernementele Joodse instellingen die zich tijdens de Mandatory periode hadden ontwikkeld, nu regeringsdepartementen werden.
In de loop van 1949 werden de akkoorden van het Vredevuur ondertekend. Aan het eind van dat jaar waren er in totaal 340.000 immigranten aangekomen, en aan het eind van 1951 nog eens 345.000 (de laatste inclusief immigranten uit Arabische landen), waarmee de Joodse bevolking was verdubbeld. In de onmiddellijke behoeften werd voorzien door een streng bezuinigingsprogramma en inflatoire overheidsfinanciën, onderdrukt door prijscontroles en rantsoenering van basisgoederen. De problemen in verband met huisvesting en werkgelegenheid voor de nieuwe bevolking werden echter slechts geleidelijk opgelost. Begin 1952 werd een nieuw economisch beleid ingevoerd. Dit bestond uit de devaluatie van de wisselkoers, de geleidelijke versoepeling van de prijscontroles en de rantsoenering, en de beteugeling van de monetaire expansie, voornamelijk door begrotingsbeperkingen. Actieve aanmoediging van immigratie werd beperkt, in afwachting van de absorptie van de eerdere massa-immigratie.
Van 1950 tot 1965 bereikte Israël een hoog groeipercentage: Het reële BNP (bruto nationaal product) groeide met een gemiddeld jaarlijks percentage van meer dan 11 procent, en het BNP per hoofd van de bevolking met meer dan 6 procent. Wat maakte dit mogelijk? Israël had het geluk dat het grote sommen kapitaal ontving: Amerikaanse hulp in de vorm van unilaterale overdrachten en leningen, Duitse herstelbetalingen en restituties aan particulieren, verkoop van Staatsobligaties van Israël in het buitenland, en unilaterale overdrachten aan overheidsinstellingen, voornamelijk het Joods Agentschap, dat verantwoordelijk bleef voor de absorptie van immigranten en de vestiging van landbouwers. Aldus beschikte Israël over middelen voor binnenlands gebruik – voor openbare en particuliere consumptie en investeringen – die ongeveer 25 procent meer bedroegen dan zijn eigen BNP. Dit maakte een massaal investeringsprogramma mogelijk, dat hoofdzakelijk gefinancierd werd uit een speciale overheidsbegroting. Zowel de enorme behoeften als de socialistische filosofie van de belangrijkste politieke partij in de regeringscoalities leidden tot extreme overheidsbemoeienis met de economie.
Overheidsbegrotingen en krachtige protectionistische maatregelen ter bevordering van importsubstitutie maakten de ontwikkeling van nieuwe industrieën mogelijk, waaronder met name de textielindustrie, en er werden subsidies gegeven om de ontwikkeling van de export te bevorderen, naast de traditionele export van citrusprodukten en geslepen diamanten.
Tijdens de vier decennia vanaf het midden van de jaren zestig tot heden heeft de economie van Israël zich ontwikkeld en is zij veranderd, evenals het economisch beleid. Een belangrijke factor die deze ontwikkelingen heeft beïnvloed, is het Arabisch-Israëlische conflict geweest. De invloed daarvan wordt eerst besproken, en wordt gevolgd door korte beschrijvingen van de economische groei en fluctuaties, en de ontwikkeling van het economisch beleid.
Het Arabisch-Israëlisch conflict
De meest dramatische gebeurtenis van de jaren zestig was de Zesdaagse Oorlog van 1967, aan het eind waarvan Israël de Westelijke Jordaanoever (van de rivier de Jordaan) – het gebied van Palestina dat sinds 1949 door de Jordaan was opgeslokt – en de Gazastrook, tot dan toe gecontroleerd door Egypte, controleerde.
Als gevolg van de bezetting van deze gebieden was Israël verantwoordelijk voor zowel het economische als het politieke leven in de overgenomen gebieden. De Arabische delen van Jeruzalem werden verenigd met het Joodse deel. In delen van de bezette gebieden werden joodse nederzettingen gesticht. Naarmate de vijandelijkheden toenamen, werden speciale investeringen in de infrastructuur gedaan om de joodse kolonisten te beschermen. De toewijzing van middelen aan joodse nederzettingen in de bezette gebieden is sindsdien een politieke en economische kwestie geweest.
De economieën van Israël en de bezette gebieden werden gedeeltelijk geïntegreerd. Er ontstond handel in goederen en diensten, met beperkingen op de export naar Israël van producten die te concurrerend werden geacht, en Palestijnse arbeiders werden in Israël tewerkgesteld, vooral in de bouw en de landbouw. Op het hoogtepunt, in 1996, bedroeg de Palestijnse werkgelegenheid in Israël 115.000 tot 120.000, ongeveer 40 procent van de Palestijnse beroepsbevolking, maar nooit meer dan 6,5 procent van de totale Israëlische werkgelegenheid. Hoewel de werkgelegenheid in Israël dus een belangrijke bijdrage leverde aan de economie van de Palestijnen, waren de effecten ervan op de Israëlische economie, met uitzondering van de sectoren bouw en landbouw, niet groot.
De Palestijnse economie ontwikkelde zich snel – het reële nationale inkomen per hoofd van de bevolking steeg met bijna 20% per jaar in 1969-1972 en 5% in 1973-1980 – maar fluctueerde daarna sterk, en daalde zelfs in tijden van vijandelijkheden. Het Palestijnse inkomen per hoofd van de bevolking bedroeg 10,2 procent van het Israëlische inkomen per hoofd van de bevolking in 1968, 22,8 procent in 1986, en daalde tot 9,7 procent in 1998 (Kleiman, 2003).
Als onderdeel van het vredesproces tussen Israël en de Palestijnen dat in de jaren negentig op gang kwam, werd in 1994 een economische overeenkomst tussen de partijen ondertekend, die in feite wat in wezen een eenzijdige douane-overeenkomst was geweest (die Israël volledige vrijheid gaf om naar de Gebieden te exporteren, maar beperkingen oplegde aan de Palestijnse export naar Israël) veranderde in een meer gelijkwaardige douane-unie: het uniforme buitenlandse-handelsbeleid was in feite van Israël, maar de Palestijnen kregen beperkte soevereiniteit met betrekking tot de invoer van bepaalde goederen.
Arabische opstanden (intifada’s), in de jaren tachtig, en vooral de meer gewelddadige die begon in 2000 en voortduurde tot in 2005, leidden tot strenge Israëlische beperkingen op de interactie tussen de twee economieën, met name op de werkgelegenheid van Palestijnen in Israël, en zelfs tot militaire herbezetting van sommige gebieden die eerder aan Palestijnse controle waren overgedragen. Deze maatregelen hebben de Palestijnse economie vele jaren teruggezet en een groot deel van de inkomensstijging die sinds 1967 was bereikt tenietgedaan – het BNP per hoofd van de bevolking bedroeg in 2004 932 dollar, vergeleken met ongeveer 1500 dollar in 1999. Palestijnse werknemers in Israël werden vervangen door buitenlandse werknemers.
Een belangrijke economische implicatie van het Arabisch-Israëlisch conflict is dat Israël een groot deel van zijn begroting moet besteden aan defensie. De omvang van het defensiebudget varieerde, en steeg tijdens oorlogen en gewapende vijandelijkheden. De totale defensielast (inclusief uitgaven die niet in de begroting zijn opgenomen) bereikte zijn maximale relatieve omvang tijdens en na de Yom Kippur-oorlog van 1973, bijna 30 procent van het BNP in 1974-1978. In de periode 2000-2004 bedroeg de defensiebegroting alleen al ongeveer 22 tot 25 procent van het BBP. Israël heeft het geluk gehad royale bedragen aan Amerikaanse steun te ontvangen. Tot 1972 kwam het grootste deel daarvan in de vorm van schenkingen en leningen, hoofdzakelijk voor de aankoop van Amerikaanse landbouwoverschotten. Maar sinds 1973 is de Amerikaanse hulp nauw verbonden met de defensiebehoeften van Israël. In de periode 1973-1982 bedroegen de jaarlijkse leningen en schenkingen gemiddeld 1,9 miljard dollar, en dekten ongeveer 60% van de totale defensie-import. Maar zelfs in rustigere perioden is de defensielast, exclusief de Amerikaanse hulp, veel groter geweest dan gebruikelijk in industrielanden in vredestijd.
Groei en economische fluctuaties
De hoge groeipercentages van het inkomen en het inkomen per hoofd van de bevolking die Israël tot 1973 kenmerkten, werden daarna niet meer bereikt. De groei van het BBP schommelde, in het algemeen tussen 2 en 5 procent, en bereikte een hoogtepunt van 7,5 procent in 2000, maar daalde tot onder nul in de recessiejaren van 2001 tot medio 2003. Tegen het einde van de twintigste eeuw bereikte het inkomen per hoofd van de bevolking ongeveer 20.000 dollar, vergelijkbaar met veel van de meer ontwikkelde geïndustrialiseerde landen.
Economische schommelingen in Israël zijn gewoonlijk in verband gebracht met immigratiegolven: een grote stroom immigranten die de bevolking abrupt doet toenemen, vergt een aanpassingsperiode totdat zij productief is geabsorbeerd, waarbij de investeringen voor de absorptie ervan in werkgelegenheid en huisvesting de economische activiteit stimuleren. De immigratie heeft nooit meer de relatieve omvang bereikt van de eerste jaren na de onafhankelijkheid van de staat, maar won opnieuw aan belang met de versoepeling van de beperkingen op emigratie uit de Sovjet-Unie. Het totale aantal immigranten in 1972-1982 bedroeg 325.000, en na de ineenstorting van de Sovjet-Unie bedroeg de immigratie in 1990-1999 in totaal 1.050.000, voornamelijk uit de voormalige Sovjet-Unie. In tegenstelling tot de vroegere periode werden deze immigranten geleidelijk opgenomen in productieve werkgelegenheid (hoewel vaak niet in dezelfde activiteit als in het buitenland) zonder hun toevlucht te nemen tot “make-work”-projecten. Tegen het einde van de eeuw bedroeg de bevolking van Israël meer dan 6.300.000, waarbij de Joodse bevolking 78 procent van het totaal uitmaakte. De immigranten uit de voormalige Sovjet-Unie waren gelijk aan ongeveer een vijfde van de Joodse bevolking, en vormden een aanzienlijke en belangrijke toevoeging van menselijk kapitaal aan de beroepsbevolking.
Naarmate de economie zich ontwikkelde, veranderde de structuur van de produktie. Hoewel de dienstensectoren nog steeds relatief groot zijn – handel en diensten zijn goed voor 46 procent van de produktie van het bedrijfsleven – is de landbouw in belang afgenomen, en de industrie maakt meer dan een kwart van het totaal uit. Ook de structuur van de verwerkende industrie is veranderd: zowel in de totale produktie als in de export is het aandeel van de traditionele, low-tech industrieën afgenomen, terwijl geavanceerde, high-tech produkten, met name elektronica, de overhand hebben gekregen.
De fluctuaties in de produktie werden gekenmerkt door perioden van inflatie en perioden van werkloosheid. Na een wijziging in het wisselkoersbeleid aan het einde van de jaren zeventig (hieronder besproken), kwam een inflatiespiraal op gang. In het begin van de jaren tachtig werden hyperinflatiecijfers bereikt, ongeveer 400 procent per jaar tegen de tijd dat in 1985 een drastisch stabilisatiebeleid werd opgelegd. Stabilisatie van de wisselkoersen, budgettaire en monetaire beperkingen en bevriezing van lonen en prijzen brachten de inflatie sterk terug tot minder dan 20%, en vervolgens tot ongeveer 16% aan het eind van de jaren tachtig. Een zeer drastisch monetair beleid, vanaf het einde van de jaren negentig, bracht de inflatie uiteindelijk terug tot nul in 2005. Dit beleid, in combinatie met externe factoren zoals het uiteenspatten van de hightechzeepbel, de recessie in het buitenland en de binnenlandse onzekerheid als gevolg van de intifada, leidde aan het begin van de nieuwe eeuw echter tot werkloosheidsniveaus van meer dan 10%. De economische verbeteringen sinds de tweede helft van 2003 hebben tot nu toe (februari 2005) het werkloosheidsniveau niet significant doen dalen.
Beleidsveranderingen
De Israëlische economie was aanvankelijk onderworpen aan uitgebreide overheidscontroles. Slechts geleidelijk werd de economie omgevormd tot een tamelijk vrije (zij het nog steeds niet volledig vrije) markteconomie. Dit proces begon in de jaren zestig. In antwoord op het besef van de beleidsmakers dat overheidsbemoeienis met de economie buitensporig was, en op de uitdaging die werd gevormd door de oprichting in Europa van een douane-unie (die geleidelijk uitgroeide tot de huidige Europese Unie), begon Israël aan een zeer geleidelijk proces van economische liberalisering. Dit kwam het eerst tot uiting in de buitenlandse handel: kwantitatieve beperkingen op de invoer werden vervangen door tariefbescherming, die langzaam werd afgebouwd, en zowel de vervanging van ingevoerde produkten als de uitvoer werden aangemoedigd door meer realistische wisselkoersen in plaats van door bescherming en subsidies. Verscheidene gedeeltelijke handelsovereenkomsten met de Europese Economische Gemeenschap (EEG), te beginnen in 1964, culmineerden in 1975 in een vrijhandelsovereenkomst (FTA) voor industrieprodukten, en in 1985 werd een FTA-overeenkomst met de VS van kracht.
Tegen het einde van 1977 had een aanzienlijke mate van handelsliberalisatie plaatsgehad. In oktober van dat jaar ging Israël over van een systeem van vaste wisselkoersen op een systeem van zwevende koersen, en werden de beperkingen op het kapitaalverkeer aanzienlijk geliberaliseerd. Er volgde echter een rampzalige inflatiespiraal die het proces van kapitaalliberalisering afremde. Pas aan het begin van de nieuwe eeuw waren de kapitaalstromen volledig geliberaliseerd.
Tijdens de jaren tachtig en negentig waren er aanvullende liberaliseringsmaatregelen: in het monetaire beleid, op de binnenlandse kapitaalmarkten en in verschillende instrumenten van overheidsbemoeienis met de economische activiteit. De rol van de overheid in de economie werd aanzienlijk teruggedrongen. Anderzijds werden sommige economische overheidsfuncties uitgebreid: er werd een nationaal stelsel van ziektekostenverzekering ingevoerd, hoewel particuliere zorgaanbieders binnen het nationale stelsel gezondheidsdiensten bleven verlenen. Sociale uitkeringen, zoals werkloosheidsuitkeringen, kinderbijslag, ouderdomspensioenen en minimuminkomenssteun, werden voortdurend uitgebreid, totdat zij een belangrijke begrotingsuitgave vormden. Deze overdrachtsuitkeringen compenseerden in grote mate de voortdurende groei van de inkomensongelijkheid, waardoor Israël van een van de ontwikkelde landen met de minste inkomensongelijkheid tot een van de landen met de meeste inkomensongelijkheid is gaan behoren. Tegen 2003 ging 15 procent van de overheidsbegroting naar gezondheidsdiensten, 15 procent naar onderwijs, en nog eens 20 procent waren overdrachtsbetalingen via het Nationale Verzekeringsagentschap.
Begin 2003 begon het ministerie van Financiën met een grote inspanning om de bijstandsuitkeringen te verminderen, een grotere arbeidsparticipatie te bewerkstelligen, bedrijven die nog steeds in handen van de overheid waren te privatiseren, en zowel de relatieve omvang van het overheidstekort als de overheidssector zelf te verminderen. Deze activiteiten zijn het resultaat van een ideologische aanvaarding door de huidige beleidsmakers van het concept dat een werkelijk vrije markteconomie nodig is om te passen in en te concurreren in de moderne wereld van globalisering.
Een belangrijke economische instelling is de Histadrut, een federatie van vakbonden. Wat deze instelling uniek maakte is dat zij, naast de normale vakbondstaken, ook landbouw- en andere coöperaties, grote bouw- en industriële ondernemingen, en instellingen voor sociaal welzijn, met inbegrip van de belangrijkste verstrekker van gezondheidszorg, omvatte. Tijdens de mandaatsperiode, en gedurende vele jaren daarna, was de Histadrut een belangrijke factor in de economische ontwikkeling en in de beïnvloeding van het economisch beleid. In de jaren negentig werd de Histadrut ontdaan van veel van zijn niet-vakbondsactiviteiten, en zijn invloed op de economie is sterk afgenomen. De grote vakbonden die ermee geassocieerd zijn, hebben nog steeds veel te zeggen over loon- en werkgelegenheidskwesties.
De uitdagingen voor de toekomst
Toen de Israëlische economie de nieuwe eeuw ingaat, heeft zij bewezen welvarend te zijn, omdat zij voortdurend economische innovatie introduceert en toepast, en in staat is economische schommelingen op te vangen. Zij staat echter voor een aantal ernstige uitdagingen. Sommige daarvan zijn dezelfde als die waarmee de meeste industriële economieën worden geconfronteerd: hoe kunnen innovatie, de omschakeling van traditionele activiteiten die niet langer concurrerend zijn, naar meer gesofisticeerde, vaardigheidsintensieve producten, worden verzoend met de ontwrichting van de arbeidsmarkt die daarmee gepaard gaat, en de inkomensongelijkheid die daardoor toeneemt. Evenals andere kleine economieën moet Israël zien hoe het past in de nieuwe wereldeconomie, die wordt gekenmerkt door de twee grote markten van de EU en de VS, en de opkomst van China als een belangrijke economische factor.
Speciale kwesties houden verband met de betrekkingen van Israël met zijn Arabische buurlanden. Ten eerste zijn er de financiële implicaties van voortdurende vijandelijkheden en militaire dreigingen. Het is duidelijk dat, als er vrede in de regio kan komen, de middelen voor meer produktieve doeleinden kunnen worden aangewend. Bovendien zijn buitenlandse investeringen, die zo belangrijk zijn voor de toekomstige groei van Israël, zeer gevoelig voor politieke veiligheid. Andere kwesties hangen af van het soort betrekkingen dat tot stand wordt gebracht : zal er een vrij verkeer van goederen en werknemers zijn tussen Israël en een Palestijnse staat ? Zullen de betrekkelijk vrije economische betrekkingen met andere Arabische landen leiden tot een grotere integratie van Israël in de onmiddellijke regio, of, wat waarschijnlijker is, zal Israëls handelsoriëntatie hoofdzakelijk gericht blijven op de huidige grote industrielanden? Als het laatste waar blijkt te zijn, zal Israël zorgvuldig moeten manoeuvreren tussen de twee reuzen: de VS en de EU.
Referenties en aanbevolen lectuur
Ben-Bassat, Avi, editor. De Israëlische economie, 1985-1998: From Government Intervention to Market Economics. Cambridge, MA: MIT Press, 2002.
Ben-Porath, Yoram, editor. De Israëlische economie: Maturing through Crisis. Cambridge, MA: Harvard University Press, 1986.
Fischer, Stanley, Dani Rodrik en Elias Tuma, editors. The Economics of Middle East Peace. Cambridge, MA: MIT Press, 1993.
Halevi, Nadav and Ruth Klinov-Malul, The Economic Development of Israel. New York: Praeger, 1968.
Kleiman, Ephraim. “Palestinian Economic Viability and Vulnerability.” Paper gepresenteerd op de UCLA Burkle Conferentie in Athene, augustus 2003. (Beschikbaar op www.international.ucla.edu.)
Metz, Helen Chapin, editor. Israel: A Country Study. Washington: Library of Congress Country Studies, 1986.
Metzer, Jacob, The Divided Economy of Mandatory Palestine. Cambridge: Cambridge University Press, 1998.
Patinkin, Don. De economie van Israël: The First Decade. Jeruzalem: Maurice Falk Institute for Economic Research in Israel, 1967.
Razin, Assaf and Efraim Sadka, The Economy of Modern Israel: Malaise and Promise. Londen: Chicago University Press, 1993.
Wereldbank. Ontwikkeling van de Bezette Gebieden: Een Investering in Vrede. Washington D.C.: De Wereldbank, september, 1993.
Citatie: Halevi, Nadav. “Een korte economische geschiedenis van het moderne Israël”. EH.Net Encyclopedia, bewerkt door Robert Whaples. 16 maart 2008. URL http://eh.net/encyclopedia/a-brief-economic-history-of-modern-israel/