Nadav Halevi, Universidad Hebrea
Los antecedentes preestatales
La historia del Israel moderno comienza en la década de 1880, cuando los primeros inmigrantes sionistas llegaron a Palestina, entonces bajo dominio otomano, para unirse a la pequeña comunidad judía existente, estableciendo asentamientos agrícolas y algo de industria, restaurando el hebreo como lengua nacional hablada y creando nuevas instituciones económicas y sociales. Los estragos de la Primera Guerra Mundial redujeron la población judía en un tercio, a 56.000 personas, más o menos lo que había sido a principios de siglo.
Como resultado de la guerra, Palestina quedó bajo el control de Gran Bretaña, cuya Declaración Balfour había pedido un Hogar Nacional Judío en Palestina. El control de Gran Bretaña se formalizó en 1920, cuando la Sociedad de Naciones le otorgó el Mandato de Palestina. Durante el período del Mandato, que duró hasta mayo de 1948, se desarrolló la estructura social, política y económica del futuro Estado de Israel. Aunque el gobierno de Palestina tenía una política económica única, las economías judía y árabe se desarrollaron por separado, con relativamente poca conexión.
Dos factores fueron decisivos para fomentar el rápido crecimiento económico del sector judío: la inmigración y las entradas de capital. La población judía aumentó principalmente a través de la inmigración; a finales de 1947 había alcanzado los 630.000 habitantes, aproximadamente el 35% de la población total. Los inmigrantes llegaron en oleadas, especialmente numerosas a mediados de la década de 1920 y a mediados de la de 1930. Consistían en sionistas ideológicos y refugiados, económicos y políticos, de Europa Central y Oriental. Las entradas de capital incluían fondos públicos, recaudados por las instituciones sionistas, pero en su mayor parte eran fondos privados. El producto nacional creció rápidamente durante los periodos de gran inmigración, pero ambas oleadas de inmigración masiva fueron seguidas de recesiones, periodos de ajuste y consolidación.
En el periodo de 1922 a 1947 el producto interior neto (PIB) real del sector judío creció a una tasa media del 13,2 por ciento, y en 1947 representaba el 54 por ciento del PIB de las economías judía y árabe juntas. El PND per cápita del sector judío creció a un ritmo del 4,8%; al final del periodo era 8,5 veces mayor que en 1922, y 2,5 veces mayor que en el sector árabe (Metzer, 1998). Aunque el desarrollo agrícola -un objetivo ideológico- fue sustancial, este sector nunca representó más del 15 por ciento del producto interior neto total de la economía judía. La industria manufacturera creció lentamente durante la mayor parte del período, pero muy rápidamente durante la Segunda Guerra Mundial, cuando Palestina quedó aislada de la competencia extranjera y fue un importante proveedor de las fuerzas armadas británicas en Oriente Medio. Al final del período, la industria manufacturera representaba una cuarta parte del PND. La construcción de viviendas, aunque es un componente menor del PND, fue el sector más volátil, y contribuyó a los movimientos bruscos del ciclo económico. Una característica destacada de la economía judía durante el periodo del Mandato, que se mantuvo en periodos posteriores, fue el tamaño dominante del sector de los servicios: más de la mitad del PND total. Esto incluía un sector educativo y sanitario relativamente moderno, sectores financieros y empresariales eficientes, e instituciones judías semigubernamentales, que más tarde estaban preparadas para asumir tareas gubernamentales.
Los años de formación: 1948-1965
El Estado de Israel nació, a mediados de mayo de 1948, en medio de una guerra con sus vecinos árabes. Los problemas económicos inmediatos eran formidables: financiar y librar una guerra, acoger al mayor número posible de inmigrantes (primero los refugiados mantenidos en campos en Europa y en Chipre), proveer de productos básicos a la antigua y nueva población, y crear una burocracia gubernamental para hacer frente a todos estos retos. La creación de un gobierno transcurrió con relativa facilidad, ya que las instituciones judías semigubernamentales que se habían desarrollado durante el periodo del Mandato se convirtieron ahora en departamentos gubernamentales.
Los acuerdos de alto el fuego se firmaron durante 1949. A finales de ese año habían llegado un total de 340.000 inmigrantes, y a finales de 1951 otros 345.000 (estos últimos incluyendo a los inmigrantes de los países árabes), duplicando así la población judía. Las necesidades inmediatas se cubrieron con un estricto programa de austeridad y una financiación gubernamental inflacionista, reprimida con controles de precios y racionamiento de productos básicos. Sin embargo, los problemas de provisión de vivienda y empleo para la nueva población sólo se resolvieron gradualmente. A principios de 1952 se introdujo una nueva política económica. Consistía en la devaluación del tipo de cambio, la relajación gradual de los controles de precios y el racionamiento, y el freno a la expansión monetaria, principalmente mediante la restricción presupuestaria. Se redujo el fomento activo de la inmigración, para esperar la absorción de la anterior inmigración masiva.
Desde 1950 hasta 1965, Israel alcanzó una alta tasa de crecimiento: El PNB real (producto nacional bruto) creció a una tasa media anual de más del 11%, y el PNB per cápita a más del 6%. ¿Qué lo hizo posible? Israel tuvo la suerte de recibir grandes sumas de capital: La ayuda estadounidense en forma de transferencias y préstamos unilaterales, las reparaciones y restituciones alemanas a particulares, la venta de bonos del Estado de Israel en el extranjero y las transferencias unilaterales a instituciones públicas, principalmente la Agencia Judía, que se encargaba de la absorción de la inmigración y de los asentamientos agrícolas. De este modo, Israel disponía de recursos para uso interno -para el consumo y la inversión pública y privada- aproximadamente un 25% más que su propio PNB. Esto hizo posible un programa de inversión masiva, financiado principalmente a través de un presupuesto gubernamental especial. Tanto la enormidad de las necesidades como la filosofía socialista del principal partido político de las coaliciones de gobierno condujeron a una intervención gubernamental extrema en la economía.
Los presupuestos gubernamentales y las fuertes medidas proteccionistas para fomentar la sustitución de importaciones permitieron el desarrollo de nuevas industrias, la principal de ellas la textil, y se concedieron subvenciones para ayudar al desarrollo de las exportaciones, además de las exportaciones tradicionales de productos cítricos y diamantes tallados.
Durante las cuatro décadas transcurridas desde mediados de la década de 1960 hasta el presente, la economía de Israel se desarrolló y cambió, al igual que la política económica. Un factor importante que ha afectado a esta evolución ha sido el conflicto árabe-israelí. Su influencia se analiza en primer lugar, y a continuación se describen brevemente el crecimiento y las fluctuaciones económicas, y la evolución de la política económica.
El conflicto árabe-israelí
El acontecimiento más dramático de la década de 1960 fue la Guerra de los Seis Días de 1967, al término de la cual Israel controló Cisjordania (del río Jordán) -la zona de Palestina absorbida por el Jordán desde 1949- y la Franja de Gaza, controlada hasta entonces por Egipto.
Como consecuencia de la ocupación de estos territorios, Israel fue responsable de la vida económica y política de las zonas tomadas. Las secciones árabes de Jerusalén se unieron con la sección judía. Se establecieron asentamientos judíos en partes de los territorios ocupados. Al intensificarse las hostilidades, se realizaron inversiones especiales en infraestructuras para proteger a los colonos judíos. La asignación de recursos a los asentamientos judíos en los territorios ocupados ha sido una cuestión política y económica desde entonces.
Las economías de Israel y de los territorios ocupados se integraron parcialmente. Se desarrolló el comercio de bienes y servicios, con restricciones a las exportaciones a Israel de productos considerados demasiado competitivos, y los trabajadores palestinos se emplearon en Israel, especialmente en la construcción y la agricultura. En su punto álgido, en 1996, el empleo palestino en Israel alcanzó entre 115.000 y 120.000 personas, aproximadamente el 40% de la población activa palestina, pero nunca más del 6,5% del empleo total israelí. Por lo tanto, aunque el empleo en Israel contribuyó en gran medida a la economía de los palestinos, sus efectos en la economía israelí, excepto en los sectores de la construcción y la agricultura, no fueron grandes.
La economía palestina se desarrolló rápidamente -el ingreso nacional real per cápita creció a una tasa anual cercana al 20 por ciento en 1969-1972 y al 5 por ciento en 1973-1980- pero fluctuó ampliamente después, y de hecho disminuyó en tiempos de hostilidades. La renta per cápita palestina equivalía al 10,2% de la renta per cápita israelí en 1968, al 22,8% en 1986, y descendió al 9,7% en 1998 (Kleiman, 2003).
Como parte del proceso de paz entre Israel y los palestinos iniciado en la década de 1990, en 1994 se firmó un acuerdo económico entre las partes que, en efecto, transformó lo que había sido esencialmente un acuerdo aduanero unilateral (que daba a Israel plena libertad para exportar a los Territorios, pero ponía restricciones a las exportaciones palestinas a Israel) en una unión aduanera más equitativa: la política de comercio exterior uniforme era en realidad la de Israel, pero a los palestinos se les concedía una soberanía limitada en lo que respecta a las importaciones de ciertos productos básicos.
Las revueltas árabes (intifadas), en la década de 1980, y especialmente la más violenta que comenzó en 2000 y continuó en 2005, llevaron a severas restricciones israelíes a la interacción entre las dos economías, en particular al empleo de los palestinos en Israel, e incluso a la reocupación militar de algunas zonas cedidas anteriormente al control palestino. Estas medidas hicieron retroceder muchos años a la economía palestina, anulando gran parte de los avances en los ingresos que se habían conseguido desde 1967: el PNB per cápita en 2004 era de 932 dólares, frente a los 1.500 dólares de 1999. Los trabajadores palestinos en Israel fueron sustituidos por trabajadores extranjeros.
Una importante implicación económica del conflicto árabe-israelí es que Israel debe destinar una parte importante de su presupuesto a la defensa. El tamaño del presupuesto de defensa ha variado, aumentando durante las guerras y las hostilidades armadas. La carga total de defensa (incluyendo los gastos no presupuestados) alcanzó su máximo tamaño relativo durante y después de la Guerra del Yom Kippur de 1973, cerca del 30% del PNB en 1974-1978. En el período 2000-2004, sólo el presupuesto de defensa alcanzó entre el 22 y el 25 por ciento del PIB. Israel ha tenido la suerte de recibir generosas cantidades de ayuda estadounidense. Hasta 1972, la mayor parte de esta ayuda llegó en forma de subvenciones y préstamos, principalmente para la compra de excedentes agrícolas estadounidenses. Pero desde 1973 la ayuda estadounidense ha estado estrechamente relacionada con las necesidades de defensa de Israel. Durante el período 1973-1982 los préstamos y subvenciones anuales alcanzaron una media de 1.900 millones de dólares, y cubrieron alrededor del 60% del total de las importaciones de defensa. Pero incluso en periodos más tranquilos, la carga de la defensa, excluyendo la ayuda estadounidense, ha sido mucho mayor de lo habitual en los países industriales en tiempos de paz.
Crecimiento y fluctuaciones económicas
Las altas tasas de crecimiento de la renta y de la renta per cápita que caracterizaron a Israel hasta 1973 no se alcanzaron después. El crecimiento del PIB fluctuó, generalmente entre el 2 y el 5 por ciento, llegando a alcanzar el 7,5 por ciento en 2000, pero cayendo por debajo de cero en los años de recesión desde 2001 hasta mediados de 2003. A finales del siglo XX la renta per cápita alcanzó unos 20.000 dólares, similar a la de muchos de los países industrializados más desarrollados.
Las fluctuaciones económicas en Israel se han asociado habitualmente a las oleadas de inmigración: un gran flujo de inmigrantes que aumenta bruscamente la población requiere un periodo de ajuste hasta que se absorbe productivamente, con las inversiones para su absorción en empleo y vivienda estimulando la actividad económica. La inmigración no volvió a alcanzar el tamaño relativo de los primeros años tras la creación del Estado, pero volvió a ganar importancia con la relajación de las restricciones a la emigración desde la Unión Soviética. El número total de inmigrantes en 1972-1982 fue de 325.000, y tras el colapso de la Unión Soviética la inmigración ascendió a 1.050.000 en 1990-1999, en su mayoría procedentes de la antigua Unión Soviética. A diferencia del periodo anterior, estos inmigrantes fueron absorbidos gradualmente en el empleo productivo (aunque a menudo no en la misma actividad que en el extranjero), sin recurrir a proyectos de trabajo de reconciliación. A finales de siglo la población de Israel superaba los 6.300.000 habitantes, siendo la población judía el 78% del total. Los inmigrantes de la antigua Unión Soviética equivalían a una quinta parte de la población judía, y constituían una importante y significativa adición de capital humano a la mano de obra.
A medida que la economía se desarrollaba, la estructura de la producción cambiaba. Aunque los sectores de servicios siguen siendo relativamente importantes -el comercio y los servicios aportan el 46% del producto del sector empresarial-, la agricultura ha perdido importancia y la industria representa más de una cuarta parte del total. La estructura de la industria manufacturera también ha cambiado: tanto en la producción total como en las exportaciones, la parte de las industrias tradicionales de baja tecnología ha disminuido, y los productos sofisticados de alta tecnología, en particular la electrónica, han alcanzado una importancia primordial.
Las fluctuaciones de la producción estuvieron marcadas por períodos de inflación y períodos de desempleo. Tras un cambio en la política cambiaria a finales de la década de 1970 (que se comenta más adelante), se desató una espiral inflacionista. A principios de los años ochenta se alcanzaron tasas de hiperinflación, del orden del 400% anual cuando se impuso una drástica política de estabilización en 1985. La estabilización de los tipos de cambio, la contención presupuestaria y monetaria y la congelación de los salarios y los precios redujeron drásticamente la tasa de inflación a menos del 20%, y luego a cerca del 16% a finales de los años ochenta. Una política monetaria muy drástica, desde finales de los años 90, redujo finalmente la inflación a cero en 2005. Sin embargo, esta política, combinada con factores externos como el estallido de la burbuja de la alta tecnología, la recesión en el extranjero y la inseguridad interna derivada de la intifada, condujo a niveles de desempleo superiores al 10 por ciento a principios del nuevo siglo. Las mejoras económicas registradas desde la segunda mitad de 2003 no han reducido todavía (febrero de 2005) el nivel de desempleo.
Cambios de política
La economía israelí estuvo inicialmente sometida a amplios controles gubernamentales. Sólo gradualmente se convirtió en una economía de mercado bastante libre (aunque todavía no del todo). Este proceso comenzó en la década de 1960. En respuesta a la constatación por parte de los responsables políticos de que la intervención del gobierno en la economía era excesiva, y al reto que suponía la creación en Europa de una unión aduanera (que progresivamente se convirtió en la actual Unión Europea), Israel se embarcó en un proceso muy gradual de liberalización económica. Esto apareció primero en el comercio exterior: las restricciones cuantitativas a las importaciones se sustituyeron por la protección arancelaria, que se redujo lentamente, y tanto la sustitución de importaciones como las exportaciones se fomentaron con tipos de cambio más realistas en lugar de con protección y subvenciones. Varios acuerdos comerciales parciales con la Comunidad Económica Europea (CEE), a partir de 1964, culminaron en un acuerdo de zona de libre comercio (ALC) de bienes industriales en 1975, y un acuerdo de ALC con EE.UU. entró en vigor en 1985.
A finales de 1977 se había producido un grado considerable de liberalización comercial. En octubre de ese año, Israel pasó de un sistema de tipo de cambio fijo a un sistema de tipo flotante, y las restricciones a los movimientos de capital se liberalizaron considerablemente. Sin embargo, siguió una desastrosa espiral inflacionista que frenó el proceso de liberalización del capital. Los flujos de capital no se liberalizaron por completo hasta principios del nuevo siglo.
A lo largo de los años ochenta y noventa se adoptaron otras medidas de liberalización: en la política monetaria, en los mercados de capitales nacionales y en diversos instrumentos de injerencia gubernamental en la actividad económica. El papel del gobierno en la economía se redujo considerablemente. Por otra parte, se incrementaron algunas funciones económicas gubernamentales: se introdujo un sistema nacional de seguro de salud, aunque los proveedores de salud privados siguieron prestando servicios sanitarios dentro del sistema nacional. Las prestaciones sociales, como los subsidios de desempleo, los subsidios por hijos, las pensiones de jubilación y las ayudas a la renta mínima, se ampliaron continuamente, hasta constituir un gasto presupuestario importante. Estos pagos de transferencia compensaron, en gran medida, el continuo crecimiento de la desigualdad de ingresos, que hizo que Israel pasara de estar entre los países desarrollados con menor desigualdad de ingresos a los que tienen más. En 2003, el 15% del presupuesto del gobierno se destinaba a los servicios de salud, el 15% a la educación y un 20% adicional eran pagos de transferencia a través de la Agencia Nacional de Seguros.
A partir de 2003, el Ministerio de Finanzas se embarcó en un gran esfuerzo para disminuir los pagos de asistencia social, inducir una mayor participación en la fuerza de trabajo, privatizar las empresas que aún son propiedad del gobierno y reducir tanto el tamaño relativo del déficit del gobierno como el propio sector gubernamental. Estas actividades son el resultado de la aceptación ideológica por parte de los actuales responsables políticos del concepto de que se necesita una economía de mercado verdaderamente libre para encajar y competir en el mundo moderno de la globalización.
Una importante institución económica es la Histadrut, una federación de sindicatos. Lo que había hecho única a esta institución es que, además de las funciones sindicales normales, abarcaba las cooperativas agrícolas y de otro tipo, las principales empresas industriales y de construcción, y las instituciones de bienestar social, incluido el principal proveedor de asistencia sanitaria. Durante el periodo del Mandato, y durante muchos años después, la Histadrut fue un importante factor de desarrollo económico y de influencia en la política económica. Durante la década de 1990, la Histadrut se desprendió de muchas de sus actividades no sindicales, y su influencia en la economía ha disminuido considerablemente. Los principales sindicatos asociados a ella siguen teniendo mucha influencia en las cuestiones salariales y de empleo.
Los retos del futuro
Al entrar en el nuevo siglo, la economía israelí ha demostrado ser próspera, ya que introduce y aplica continuamente la innovación económica, y ser capaz de hacer frente a las fluctuaciones económicas. Sin embargo, se enfrenta a algunos retos importantes. Algunos de ellos son los mismos a los que se enfrentan la mayoría de las economías industriales: cómo conciliar la innovación, el paso de actividades tradicionales que ya no son competitivas, a productos más sofisticados e intensivos en mano de obra, con la dislocación de la mano de obra que supone y la desigualdad de ingresos que intensifica. Al igual que otras economías pequeñas, Israel tiene que ver cómo encaja en la nueva economía mundial, marcada por los dos grandes mercados de la UE y Estados Unidos, y la aparición de China como factor económico importante.
Cuestiones especiales se refieren a las relaciones de Israel con sus vecinos árabes. En primer lugar están las implicaciones financieras de las continuas hostilidades y amenazas militares. Evidentemente, si la paz llega a la región, los recursos pueden transferirse a usos más productivos. Además, la inversión extranjera, tan importante para el crecimiento futuro de Israel, es muy sensible a la seguridad política. Otras cuestiones dependen del tipo de relaciones que se establezcan: ¿habrá libre circulación de mercancías y trabajadores entre Israel y un Estado palestino? ¿Las relaciones económicas relativamente libres con otros países árabes conducirán a una mayor integración de Israel en la región inmediata o, como es más probable, la orientación comercial de Israel seguirá dirigiéndose principalmente a los principales países industriales actuales? Si esto último resulta cierto, Israel tendrá que maniobrar cuidadosamente entre los dos gigantes: Estados Unidos y la UE.
Referencias y lecturas recomendadas
Ben-Bassat, Avi, editor. The Israeli Economy, 1985-1998: From Government Intervention to Market Economics. Cambridge, MA: MIT Press, 2002.
Ben-Porath, Yoram, editor. The Israeli Economy: Maturing through Crisis. Cambridge, MA: Harvard University Press, 1986.
Fischer, Stanley, Dani Rodrik y Elias Tuma, editores. The Economics of Middle East Peace. Cambridge, MA: MIT Press, 1993.
Halevi, Nadav y Ruth Klinov-Malul, The Economic Development of Israel. New York: Praeger, 1968.
Kleiman, Ephraim. «Viabilidad y vulnerabilidad económica de Palestina». Documento presentado en la Conferencia Burkle de la UCLA en Atenas, agosto de 2003. (Disponible en www.international.ucla.edu.)
Metz, Helen Chapin, editor. Israel: A Country Study. Washington: Library of Congress Country Studies, 1986.
Metzer, Jacob, The Divided Economy of Mandatory Palestine. Cambridge: Cambridge University Press, 1998.
Patinkin, Don. The Israel Economy: The First Decade. Jerusalem: Maurice Falk Institute for Economic Research in Israel, 1967.
Razin, Assaf y Efraim Sadka, The Economy of Modern Israel: Malaise and Promise. London: Chicago University Press, 1993.
Banco Mundial. Developing the Occupied Territories: An Investment in Peace. Washington D.C.: Banco Mundial, septiembre de 1993.
Citación: Halevi, Nadav. «Una breve historia económica del Israel moderno». Enciclopedia EH.Net, editada por Robert Whaples. 16 de marzo de 2008. URL http://eh.net/encyclopedia/a-brief-economic-history-of-modern-israel/