Nadav Halevi, Università Ebraica

Lo sfondo pre-statale

La storia dell’Israele moderno inizia negli anni 1880, quando i primi immigrati sionisti arrivarono in Palestina, allora sotto il dominio ottomano, per unirsi alla piccola comunità ebraica esistente, stabilendo insediamenti agricoli e alcune industrie, ripristinando l’ebraico come lingua nazionale parlata, e creando nuove istituzioni economiche e sociali. Le devastazioni della prima guerra mondiale ridussero la popolazione ebraica di un terzo, a 56.000 persone, circa quanto era stata all’inizio del secolo.

Come risultato della guerra, la Palestina passò sotto il controllo della Gran Bretagna, la cui dichiarazione Balfour aveva richiesto un focolare nazionale ebraico in Palestina. Il controllo della Gran Bretagna fu formalizzato nel 1920, quando le fu dato il Mandato per la Palestina dalla Lega delle Nazioni. Durante il periodo mandatario, che durò fino al maggio 1948, si sviluppò la struttura sociale, politica ed economica del futuro stato di Israele. Sebbene il governo della Palestina avesse un’unica politica economica, l’economia ebraica e quella araba si svilupparono separatamente, con relativamente poca connessione.

Due fattori furono determinanti nel favorire la rapida crescita economica del settore ebraico: l’immigrazione e l’afflusso di capitali. La popolazione ebraica aumentò principalmente attraverso l’immigrazione; alla fine del 1947 aveva raggiunto i 630.000 abitanti, circa il 35% della popolazione totale. Gli immigrati arrivarono a ondate, particolarmente numerose a metà degli anni ’20 e a metà degli anni ’30. Erano costituiti da sionisti ideologici e rifugiati, economici e politici, dall’Europa centrale e orientale. Gli afflussi di capitale includevano fondi pubblici, raccolti da istituzioni sioniste, ma erano per la maggior parte fondi privati. Il prodotto nazionale crebbe rapidamente durante i periodi di grande immigrazione, ma entrambe le ondate di immigrazione di massa furono seguite da recessioni, periodi di aggiustamento e consolidamento.

Nel periodo dal 1922 al 1947 il prodotto interno netto reale (PND) del settore ebraico crebbe ad un tasso medio del 13,2%, e nel 1947 rappresentava il 54% del PND dell’economia ebraica e araba insieme. Il PNL pro capite nel settore ebraico crebbe ad un tasso del 4,8%; alla fine del periodo era 8,5 volte più grande che nel 1922, e 2,5 volte più grande che nel settore arabo (Metzer, 1998). Sebbene lo sviluppo agricolo – un obiettivo ideologico – fosse sostanziale, questo settore non rappresentò mai più del 15% del prodotto interno netto totale dell’economia ebraica. Il settore manifatturiero crebbe lentamente per la maggior parte del periodo, ma molto rapidamente durante la seconda guerra mondiale, quando la Palestina fu tagliata fuori dalla concorrenza straniera e fu uno dei principali fornitori delle forze armate britanniche in Medio Oriente. Alla fine del periodo, l’industria manifatturiera rappresentava un quarto del PNL. L’edilizia abitativa, sebbene fosse una componente minore del PNL, era il settore più volatile e contribuiva ai bruschi movimenti del ciclo economico. Una caratteristica saliente dell’economia ebraica durante il periodo mandatario, che si è ripetuta nei periodi successivi, è stata la dimensione dominante del settore dei servizi – più della metà del totale del PND. Questo includeva un settore educativo e sanitario relativamente moderno, efficienti settori finanziari e commerciali, e istituzioni ebraiche semi-governative, che più tardi furono pronte ad assumere compiti governativi.

Gli anni formativi: 1948-1965

Lo stato di Israele nacque, a metà maggio 1948, nel mezzo di una guerra con i suoi vicini arabi. I problemi economici immediati erano formidabili: finanziare e condurre una guerra, accogliere il maggior numero possibile di immigrati (prima i rifugiati tenuti nei campi in Europa e a Cipro), fornire beni di prima necessità alla vecchia e alla nuova popolazione, e creare una burocrazia di governo per far fronte a tutte queste sfide. La creazione di un governo andò relativamente liscia, poiché le istituzioni ebraiche semi-governative che si erano sviluppate durante il periodo mandatario divennero ora dipartimenti governativi.

Gli accordi per il cessate il fuoco furono firmati durante il 1949. Alla fine di quell’anno erano arrivati 340.000 immigrati, e alla fine del 1951 altri 345.000 (questi ultimi includendo gli immigrati dai paesi arabi), raddoppiando così la popolazione ebraica. I bisogni immediati furono soddisfatti da un rigido programma di austerità e da una finanza pubblica inflazionistica, repressa dal controllo dei prezzi e dal razionamento dei beni di prima necessità. Tuttavia, i problemi di fornire alloggi e lavoro alla nuova popolazione furono risolti solo gradualmente. Una nuova politica economica fu introdotta all’inizio del 1952. Essa consisteva nella svalutazione del tasso di cambio, nel graduale allentamento dei controlli sui prezzi e del razionamento, e nel contenimento dell’espansione monetaria, principalmente attraverso il contenimento del bilancio. L’incoraggiamento attivo dell’immigrazione fu ridotto, per attendere l’assorbimento della precedente immigrazione di massa.

Dal 1950 al 1965, Israele raggiunse un alto tasso di crescita: Il PNL reale (prodotto nazionale lordo) crebbe con un tasso medio annuo di oltre l’11%, e il PNL pro capite di oltre il 6%. Cosa ha reso possibile tutto ciò? Israele ha avuto la fortuna di ricevere grandi afflussi di capitale: Aiuti statunitensi sotto forma di trasferimenti unilaterali e prestiti, riparazioni tedesche e restituzioni a privati, vendita di State of Israel Bonds all’estero, e trasferimenti unilaterali a istituzioni pubbliche, principalmente l’Agenzia ebraica, che manteneva la responsabilità dell’assorbimento dell’immigrazione e dell’insediamento agricolo. Così, Israele aveva risorse disponibili per uso interno – per il consumo pubblico e privato e per gli investimenti – circa il 25% in più del proprio PNL. Questo rese possibile un massiccio programma di investimenti, finanziato principalmente attraverso un bilancio governativo speciale. Sia l’enormità dei bisogni che la filosofia socialista del principale partito politico nelle coalizioni di governo portarono ad un estremo intervento del governo nell’economia.

I bilanci governativi e le forti misure protezionistiche per favorire la sostituzione delle importazioni permisero lo sviluppo di nuove industrie, prima fra tutte quella tessile, e furono dati sussidi per aiutare lo sviluppo delle esportazioni, oltre alle tradizionali esportazioni di prodotti agrumicoli e diamanti tagliati.

Nei quattro decenni che vanno dalla metà degli anni ’60 ad oggi, l’economia di Israele si sviluppò e cambiò, così come la politica economica. Un fattore importante che ha influenzato questi sviluppi è stato il conflitto arabo-israeliano. La sua influenza viene discussa per prima, ed è seguita da brevi descrizioni della crescita e delle fluttuazioni economiche, e dall’evoluzione della politica economica.

Il conflitto arabo-israeliano

L’evento più drammatico degli anni ’60 fu la Guerra dei Sei Giorni del 1967, alla fine della quale Israele controllò la Cisgiordania (del fiume Giordano) – la zona della Palestina assorbita dal Giordano dal 1949 – e la Striscia di Gaza, controllata fino ad allora dall’Egitto.

Come conseguenza dell’occupazione di questi territori, Israele era responsabile della vita economica e politica delle zone occupate. Le sezioni arabe di Gerusalemme furono unite alla sezione ebraica. Insediamenti ebraici furono stabiliti in alcune parti dei territori occupati. Con l’intensificarsi delle ostilità, furono fatti investimenti speciali in infrastrutture per proteggere i coloni ebrei. L’assegnazione di risorse agli insediamenti ebraici nei territori occupati è stata da allora una questione politica ed economica.

Le economie di Israele e dei territori occupati erano parzialmente integrate. Il commercio di beni e servizi si è sviluppato, con restrizioni alle esportazioni in Israele di prodotti ritenuti troppo competitivi, e i lavoratori palestinesi sono stati impiegati in Israele soprattutto nell’edilizia e nell’agricoltura. Al suo picco, nel 1996, l’occupazione palestinese in Israele raggiunse 115.000-120.000, circa il 40% della forza lavoro palestinese, ma mai più del 6,5% dell’occupazione totale israeliana. Così, mentre l’occupazione in Israele era un importante contributo all’economia dei palestinesi, i suoi effetti sull’economia israeliana, fatta eccezione per i settori dell’edilizia e dell’agricoltura, non erano grandi.

L’economia palestinese si è sviluppata rapidamente – il reddito nazionale reale pro capite è cresciuto ad un tasso annuo di quasi il 20% nel 1969-1972 e del 5% nel 1973-1980 – ma ha oscillato ampiamente in seguito, ed è effettivamente diminuito nei periodi di ostilità. Il reddito pro capite palestinese era pari al 10,2% del reddito pro capite israeliano nel 1968, al 22,8% nel 1986, ed è sceso al 9,7% nel 1998 (Kleiman, 2003).

Come parte del processo di pace tra Israele e i palestinesi iniziato negli anni ’90, un accordo economico fu firmato tra le parti nel 1994, che di fatto trasformò quello che era stato essenzialmente un accordo doganale unilaterale (che dava a Israele piena libertà di esportare nei Territori ma poneva restrizioni alle esportazioni palestinesi verso Israele) in un’unione doganale più equa: la politica commerciale esterna uniforme era di fatto quella di Israele, ma ai palestinesi fu data una sovranità limitata riguardo alle importazioni di alcuni beni.

Le rivolte arabe (intifada), negli anni ’80, e soprattutto quella più violenta iniziata nel 2000 e proseguita nel 2005, hanno portato a severe restrizioni israeliane sull’interazione tra le due economie, in particolare sull’impiego dei palestinesi in Israele, e persino alla rioccupazione militare di alcune aree cedute in precedenza al controllo palestinese. Queste misure hanno riportato l’economia palestinese indietro di molti anni, cancellando gran parte dei guadagni di reddito che erano stati raggiunti dal 1967 – il PNL pro capite nel 2004 era di 932 dollari, rispetto ai circa 1500 dollari del 1999. I lavoratori palestinesi in Israele sono stati sostituiti da lavoratori stranieri.

Un’importante implicazione economica del conflitto arabo-israeliano è che Israele deve destinare una parte importante del suo bilancio alla difesa. La dimensione del bilancio della difesa è variata, aumentando durante le guerre e le ostilità armate. L’onere totale della difesa (comprese le spese non in bilancio) ha raggiunto la sua massima dimensione relativa durante e dopo la guerra dello Yom Kippur del 1973, vicino al 30% del PNL nel 1974-1978. Nel periodo 2000-2004, il solo bilancio della difesa ha raggiunto circa il 22-25% del PIL. Israele ha avuto la fortuna di ricevere generose quantità di aiuti statunitensi. Fino al 1972 la maggior parte di questi arrivava sotto forma di sovvenzioni e prestiti, principalmente per l’acquisto di surplus agricoli statunitensi. Ma dal 1973 gli aiuti statunitensi sono stati strettamente connessi alle esigenze di difesa di Israele. Durante il 1973-1982 i prestiti e le sovvenzioni annuali hanno raggiunto una media di 1,9 miliardi di dollari, e hanno coperto circa il 60% delle importazioni totali della difesa. Ma anche in periodi più tranquilli, l’onere della difesa, esclusi gli aiuti statunitensi, è stato molto più grande del solito nei paesi industriali in tempo di pace.

Crescita e fluttuazioni economiche

Gli alti tassi di crescita del reddito e del reddito pro capite che hanno caratterizzato Israele fino al 1973 non sono stati raggiunti in seguito. La crescita del PIL ha oscillato, generalmente tra il 2 e il 5 per cento, raggiungendo il 7,5 per cento nel 2000, ma scendendo sotto lo zero negli anni di recessione dal 2001 alla metà del 2003. Alla fine del ventesimo secolo il reddito pro capite ha raggiunto circa 20.000 dollari, simile a quello di molti dei paesi industrializzati più sviluppati.

Le fluttuazioni economiche in Israele sono state solitamente associate alle ondate di immigrazione: un grande flusso di immigrati che aumenta bruscamente la popolazione richiede un periodo di adattamento fino a quando non viene assorbito produttivamente, con gli investimenti per il suo assorbimento in occupazione e alloggi che stimolano l’attività economica. L’immigrazione non raggiunse mai più la dimensione relativa dei primi anni dopo la nascita dello stato, ma guadagnò nuovamente importanza con l’allentamento delle restrizioni sull’emigrazione dall’Unione Sovietica. Il numero totale di immigrati nel 1972-1982 era di 325.000, e dopo il crollo dell’Unione Sovietica l’immigrazione ha totalizzato 1.050.000 nel 1990-1999, soprattutto dall’ex Unione Sovietica. A differenza del periodo precedente, questi immigrati sono stati gradualmente assorbiti nell’occupazione produttiva (anche se spesso non nella stessa attività dell’estero) senza ricorrere a progetti di make-work. Alla fine del secolo la popolazione di Israele ha superato i 6.300.000 abitanti, e la popolazione ebraica era il 78% del totale. Gli immigrati dall’ex Unione Sovietica erano pari a circa un quinto della popolazione ebraica, ed erano una significativa ed importante aggiunta di capitale umano alla forza lavoro.

Con lo sviluppo dell’economia, la struttura della produzione cambiò. Sebbene i settori dei servizi siano ancora relativamente grandi – il commercio e i servizi contribuiscono al 46% del prodotto del settore aziendale – l’agricoltura è diminuita di importanza, e l’industria costituisce oltre un quarto del totale. Anche la struttura del settore manifatturiero è cambiata: sia nella produzione totale che nelle esportazioni è diminuita la quota delle industrie tradizionali e a bassa tecnologia, mentre i prodotti sofisticati e ad alta tecnologia, in particolare l’elettronica, hanno raggiunto un’importanza primaria.

Le fluttuazioni della produzione sono state segnate da periodi di inflazione e periodi di disoccupazione. Dopo un cambiamento nella politica dei tassi di cambio alla fine degli anni ’70 (discusso in seguito), si è scatenata una spirale inflazionistica. I tassi di iperinflazione furono raggiunti all’inizio degli anni ’80, circa il 400 per cento all’anno quando una drastica politica di stabilizzazione fu imposta nel 1985. La stabilizzazione del tasso di cambio, le restrizioni di bilancio e monetarie, e il blocco dei salari e dei prezzi ridussero bruscamente il tasso di inflazione a meno del 20%, e poi a circa il 16% alla fine degli anni ’80. Una politica monetaria molto drastica, dalla fine degli anni ’90, ha infine ridotto l’inflazione a zero nel 2005. Tuttavia, questa politica, combinata con fattori esterni come lo scoppio della bolla dell’alta tecnologia, la recessione all’estero e l’insicurezza interna derivante dall’intifada, ha portato a livelli di disoccupazione superiori al 10% all’inizio del nuovo secolo. I miglioramenti economici dalla seconda metà del 2003 non hanno, per ora (febbraio 2005), ridotto significativamente il livello di disoccupazione.

Cambiamenti politici

L’economia israeliana era inizialmente soggetta ad estesi controlli governativi. Solo gradualmente l’economia è stata convertita in un’economia di mercato abbastanza libera (anche se ancora non completamente). Questo processo iniziò negli anni ’60. In risposta alla realizzazione da parte dei politici che l’intervento del governo nell’economia era eccessivo, e alla sfida posta dalla creazione in Europa di un’unione doganale (che gradualmente è diventata l’attuale Unione Europea), Israele ha intrapreso un processo molto graduale di liberalizzazione economica. Ciò è apparso dapprima nel commercio estero: le restrizioni quantitative sulle importazioni sono state sostituite dalla protezione tariffaria, che è stata lentamente ridotta, e sia la sostituzione delle importazioni che le esportazioni sono state incoraggiate da tassi di cambio più realistici piuttosto che da protezioni e sussidi. Diversi accordi commerciali parziali con la Comunità Economica Europea (CEE), a partire dal 1964, culminarono in un accordo di area di libero scambio (FTA) in beni industriali nel 1975, e un accordo FTA con gli Stati Uniti entrò in vigore nel 1985.

Dalla fine del 1977 un notevole grado di liberalizzazione del commercio aveva avuto luogo. Nell’ottobre di quell’anno, Israele passò da un sistema a tasso di cambio fisso a un sistema a tasso variabile, e le restrizioni sui movimenti di capitale furono considerevolmente liberalizzate. Tuttavia, seguì una disastrosa spirale inflazionistica che frenò il processo di liberalizzazione dei capitali. I flussi di capitale non furono completamente liberalizzati fino all’inizio del nuovo secolo.

Per tutti gli anni ’80 e ’90 ci furono ulteriori misure di liberalizzazione: nella politica monetaria, nei mercati interni dei capitali e in vari strumenti di interferenza governativa nell’attività economica. Il ruolo del governo nell’economia fu notevolmente ridotto. D’altra parte, alcune funzioni economiche governative furono aumentate: fu introdotto un sistema nazionale di assicurazione sanitaria, anche se i fornitori di servizi sanitari privati continuarono a fornire servizi sanitari all’interno del sistema nazionale. I pagamenti dell’assistenza sociale, come i sussidi di disoccupazione, gli assegni per i figli, le pensioni di vecchiaia e il sostegno al reddito minimo, furono ampliati continuamente, fino a formare una delle principali spese di bilancio. Questi trasferimenti compensavano, in larga misura, la continua crescita della disuguaglianza di reddito, che aveva spostato Israele da uno dei paesi sviluppati con la minore disuguaglianza di reddito a quelli con la maggiore. Nel 2003, il 15 per cento del bilancio del governo andava ai servizi sanitari, il 15 per cento all’istruzione, e un ulteriore 20 per cento era costituito da trasferimenti attraverso l’Agenzia Nazionale delle Assicurazioni.

A partire dal 2003, il Ministero delle Finanze ha intrapreso un grande sforzo per diminuire i pagamenti del welfare, indurre una maggiore partecipazione alla forza lavoro, privatizzare le imprese ancora di proprietà del governo, e ridurre sia la dimensione relativa del deficit pubblico che il settore pubblico stesso. Queste attività sono il risultato di un’accettazione ideologica da parte degli attuali politici del concetto che un’economia di mercato veramente libera è necessaria per inserirsi e competere nel mondo moderno della globalizzazione.

Un’importante istituzione economica è la Histadrut, una federazione di sindacati. Ciò che ha reso questa istituzione unica è che, oltre alle normali funzioni sindacali, comprendeva cooperative agricole e di altro tipo, grandi imprese edili e industriali, e istituzioni di assistenza sociale, compreso il principale fornitore di assistenza sanitaria. Durante il periodo mandatario, e per molti anni dopo, l’Histadrut fu un fattore importante nello sviluppo economico e nell’influenzare la politica economica. Durante gli anni ’90, l’Histadrut è stato spogliato di molte delle sue attività non sindacali, e la sua influenza nell’economia è molto diminuita. I principali sindacati associati ad essa hanno ancora molta voce in capitolo nelle questioni salariali e occupazionali.

Le sfide future

Quando si muove nel nuovo secolo, l’economia israeliana ha dimostrato di essere prospera, poiché introduce e applica continuamente l’innovazione economica, e di essere capace di affrontare le fluttuazioni economiche. Tuttavia, deve affrontare alcune serie sfide. Alcune di queste sono le stesse affrontate dalla maggior parte delle economie industriali: come conciliare l’innovazione, il passaggio da attività tradizionali che non sono più competitive, a prodotti più sofisticati e ad alta intensità di competenze, con la dislocazione del lavoro che comporta, e l’ineguaglianza del reddito che intensifica. Come altre piccole economie, Israele deve vedere come si inserisce nella nuova economia globale, segnata dai due grandi mercati dell’UE e degli Stati Uniti, e l’emergere della Cina come un importante fattore economico.

Speciali questioni riguardano le relazioni di Israele con i suoi vicini arabi. In primo luogo ci sono le implicazioni finanziarie delle continue ostilità e minacce militari. Chiaramente, se la pace può arrivare nella regione, le risorse possono essere trasferite ad usi più produttivi. Inoltre, gli investimenti stranieri, così importanti per la crescita futura di Israele, sono molto sensibili alla sicurezza politica. Altre questioni dipendono dal tipo di relazioni stabilite: ci sarà la libera circolazione di beni e lavoratori tra Israele e uno stato palestinese? Le relazioni economiche relativamente libere con altri paesi arabi porteranno a una maggiore integrazione di Israele nella regione circostante o, come è più probabile, l’orientamento commerciale di Israele continuerà a essere diretto principalmente verso gli attuali grandi paesi industriali? Se la seconda ipotesi si rivelasse vera, Israele dovrà manovrare attentamente tra i due giganti: gli Stati Uniti e l’UE.

Riferimenti e letture consigliate

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Ben-Porath, Yoram, editor. L’economia israeliana: Maturing through Crisis. Cambridge, MA: Harvard University Press, 1986.

Fischer, Stanley, Dani Rodrik and Elias Tuma, editors. The Economics of Middle East Peace. Cambridge, MA: MIT Press, 1993.

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Kleiman, Ephraim. “Viabilità e vulnerabilità economica palestinese”. Documento presentato alla Conferenza Burkle dell’UCLA ad Atene, agosto 2003. (Disponibile su www.international.ucla.edu.)

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Citazione: Halevi, Nadav. “Una breve storia economica dell’Israele moderno”. Enciclopedia EH.Net, a cura di Robert Whaples. 16 marzo 2008. URL http://eh.net/encyclopedia/a-brief-economic-history-of-modern-israel/

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