Nadav Halevi, Universidade Hebraica
A História Pré-Estatal
A história do Israel moderno começa na década de 1880, quando os primeiros imigrantes sionistas vieram para a Palestina, então sob o domínio otomano, para se juntarem à pequena comunidade judaica existente, estabelecendo assentamentos agrícolas e alguma indústria, restaurando o hebraico como a língua nacional falada, e criando novas instituições econômicas e sociais. A devastação da Primeira Guerra Mundial reduziu a população judaica em um terço, para 56.000, sobre o que tinha sido no início do século.
Como resultado da guerra, a Palestina ficou sob o controle da Grã-Bretanha, cuja Declaração de Balfour havia exigido um Lar Nacional Judaico na Palestina. O controle da Grã-Bretanha foi formalizado em 1920, quando lhe foi concedido o Mandato para a Palestina pela Liga das Nações. Durante o período obrigatório, que durou até maio de 1948, a estrutura social, política e econômica para o futuro Estado de Israel foi desenvolvida. Embora o governo da Palestina tivesse uma política econômica única, as economias judaica e árabe se desenvolveram separadamente, com relativamente pouca conexão.
Dois fatores foram fundamentais para promover o rápido crescimento econômico do setor judaico: imigração e influxos de capital. A população judaica aumentou principalmente através da imigração; no final de 1947 tinha atingido 630.000, cerca de 35 por cento da população total. Os imigrantes vieram em ondas, particularmente grandes em meados dos anos 1920 e meados dos anos 1930. Consistiam em sionistas ideológicos e refugiados, econômicos e políticos, da Europa Central e Oriental. As entradas de capital incluíam fundos públicos, recolhidos por instituições sionistas, mas eram, na sua maioria, fundos privados. O produto nacional cresceu rapidamente durante períodos de grande imigração, mas ambas as ondas de imigração em massa foram seguidas por recessões, períodos de ajustamento e consolidação.
No período de 1922 a 1947 o produto interno líquido real (PDN) do sector judeu cresceu a uma taxa média de 13,2 por cento, e em 1947 representava 54 por cento do PDN das economias judaica e árabe juntas. O PDN per capita do setor judeu cresceu a uma taxa de 4,8 por cento; no final do período era 8,5 vezes maior do que em 1922, e 2,5 vezes maior do que no setor árabe (Metzer, 1998). Embora o desenvolvimento agrícola – um objectivo ideológico – fosse substancial, este sector nunca representou mais de 15% do total do produto interno líquido da economia judaica. A manufatura cresceu lentamente durante a maior parte do período, mas muito rapidamente durante a Segunda Guerra Mundial, quando a Palestina foi cortada da concorrência estrangeira e foi um grande fornecedor das forças armadas britânicas no Oriente Médio. No final do período, a manufatura representava um quarto do PDN. A construção de habitações, embora um componente menor do PDN, foi o sector mais volátil, tendo contribuído para movimentos bruscos do ciclo económico. Uma característica marcante da economia judaica durante o período obrigatório, que transitou para períodos posteriores, foi a dimensão dominante do sector dos serviços – mais de metade do PDN total. Isto incluiu um setor educacional e de saúde relativamente moderno, setores financeiros e empresariais eficientes e instituições judaicas semi-governamentais, que mais tarde estavam prontas para assumir funções governamentais.
Os Anos Formativos: 1948-1965
O estado de Israel surgiu, em meados de Maio de 1948, no meio de uma guerra com os seus vizinhos árabes. Os problemas económicos imediatos eram formidáveis: financiar e travar uma guerra, acolher o maior número possível de imigrantes (primeiro os refugiados mantidos em campos na Europa e em Chipre), fornecer bens básicos à antiga e nova população e criar uma burocracia governamental para fazer face a todos estes desafios. A criação de um governo correu relativamente bem, pois as instituições judaicas semi-governamentais que se tinham desenvolvido durante o período obrigatório tornaram-se agora departamentos governamentais.
Acordo de cessar-fogo foi assinado durante 1949. No final desse ano, um total de 340.000 imigrantes tinha chegado, e no final de 1951 mais 345.000 (estes últimos incluindo imigrantes de países árabes), duplicando assim a população judaica. As necessidades imediatas foram supridas por um rigoroso programa de austeridade e finanças públicas inflacionárias, reprimidas pelo controle dos preços e pelo racionamento dos produtos básicos. No entanto, os problemas de fornecimento de habitação e emprego para a nova população foram resolvidos apenas gradualmente. Uma Nova Política Económica foi introduzida no início de 1952. Consistia na desvalorização cambial, no relaxamento gradual dos controlos de preços e do racionamento e na contenção da expansão monetária, principalmente através da contenção orçamental. O incentivo à imigração ativa foi reduzido, para esperar a absorção da imigração em massa anterior.
De 1950 a 1965, Israel alcançou uma alta taxa de crescimento: O PIB real (produto nacional bruto) cresceu a uma taxa média anual de mais de 11%, e o PIB per capita a mais de 6%. O que tornou isto possível? Israel teve a sorte de receber grandes somas de entrada de capital: Ajuda dos EUA nas formas de transferências e empréstimos unilaterais, reparações e restituições alemãs a indivíduos, venda de títulos do Estado de Israel no exterior e transferências unilaterais para instituições públicas, principalmente a Agência Judaica, que reteve a responsabilidade pela absorção da imigração e assentamento agrícola. Assim, Israel tinha recursos disponíveis para uso interno – para consumo e investimento público e privado – cerca de 25% a mais do que o seu próprio PIB. Isto tornou possível um programa de investimento maciço, financiado principalmente através de um orçamento especial do governo. Tanto a enormidade das necessidades quanto a filosofia socialista do principal partido político das coalizões governamentais levaram a uma extrema intervenção governamental na economia.
Orçamentos governamentais e fortes medidas protecionistas para fomentar a substituição de importações permitiram o desenvolvimento de novas indústrias, entre elas a têxtil, e foram dados subsídios para ajudar no desenvolvimento das exportações, além das tradicionais exportações de produtos cítricos e diamantes cortados.
Durante as quatro décadas desde meados dos anos 60 até o presente, a economia de Israel se desenvolveu e mudou, assim como a política econômica. Um factor importante que afectou estes desenvolvimentos foi o conflito israelo-árabe. Sua influência é discutida primeiro, e é seguida por breves descrições do crescimento econômico e das flutuações, e da evolução da política econômica.
O Conflito Árabe-Israel
O evento mais dramático dos anos 60 foi a Guerra dos Seis Dias de 1967, no final da qual Israel controlava a Cisjordânia (do Rio Jordão) – a área da Palestina absorvida pela Jordânia desde 1949 – e a Faixa de Gaza, controlada até então pelo Egito.
Como consequência da ocupação destes territórios Israel foi responsável tanto pela vida económica como pela vida política nas áreas ocupadas. As secções árabes de Jerusalém estavam unidas com a secção judaica. Os colonatos judeus foram estabelecidos em partes dos territórios ocupados. Com a intensificação das hostilidades, foram feitos investimentos especiais em infra-estrutura para proteger os colonos judeus. A alocação de recursos para os assentamentos judeus nos territórios ocupados tem sido uma questão política e econômica desde então.
As economias de Israel e dos territórios ocupados foram parcialmente integradas. O comércio de bens e serviços se desenvolveu, com restrições às exportações para Israel de produtos considerados muito competitivos, e trabalhadores palestinos foram empregados em Israel, particularmente na construção e agricultura. No seu auge, em 1996, o emprego palestino em Israel atingiu 115.000 a 120.000, cerca de 40% da força de trabalho palestina, mas nunca mais de 6,5% do emprego total israelense. Assim, enquanto o emprego em Israel foi um dos principais contribuintes para a economia dos palestinos, seus efeitos sobre a economia israelense, exceto nos setores de construção e agricultura, não foram grandes.
A economia palestina se desenvolveu rapidamente – a renda nacional real per capita cresceu a uma taxa anual próxima a 20% em 1969-1972 e 5% em 1973-1980 – mas flutuou amplamente depois disso, e na verdade diminuiu em tempos de hostilidades. A renda per capita palestina foi de 10,2% da renda per capita israelense em 1968, 22,8% em 1986 e diminuiu para 9,7% em 1998 (Kleiman, 2003).
Como parte do processo de paz entre Israel e os palestinianos iniciado nos anos 90, foi assinado um acordo económico entre as partes em 1994, que na realidade transformou o que tinha sido essencialmente um acordo aduaneiro unilateral (que deu a Israel total liberdade para exportar para os Territórios, mas colocou restrições às exportações palestinianas para Israel) numa união aduaneira mais igualitária: a política comercial externa uniforme era na verdade de Israel, mas foi dada aos palestinianos uma soberania limitada em relação às importações de certas mercadorias.
Sublevações árabes (intifadas), nos anos 80, e especialmente a mais violenta, iniciada em 2000 e continuando em 2005, levaram a severas restrições israelenses na interação entre as duas economias, particularmente no emprego de palestinos em Israel, e até mesmo à reocupação militar de algumas áreas cedidas anteriormente ao controle palestino. Estas medidas atrasaram a economia palestina por muitos anos, eliminando grande parte dos ganhos de rendimento que tinham sido alcançados desde 1967 – o PNB per capita em 2004 era de $932, comparado com cerca de $1500 em 1999. Os trabalhadores palestinos em Israel foram substituídos por trabalhadores estrangeiros.
Uma implicação econômica importante do conflito árabe-israelense é que Israel deve alocar a maior parte de seu orçamento para a defesa. O tamanho do orçamento da defesa tem variado, aumentando durante as guerras e hostilidades armadas. A carga total da defesa (incluindo despesas que não estão no orçamento) atingiu seu tamanho relativo máximo durante e após a Guerra do Yom Kippur de 1973, perto de 30% do PIB em 1974-1978. No período 2000-2004, só o orçamento da defesa atingiu cerca de 22 a 25 por cento do PIB. Israel tem tido a sorte de receber generosos montantes de ajuda dos EUA. Até 1972, a maior parte disso veio sob a forma de doações e empréstimos, principalmente para compras de excedentes agrícolas dos EUA. Mas desde 1973 a ajuda dos EUA tem estado intimamente ligada às necessidades de defesa de Israel. Durante 1973-1982, os empréstimos e doações anuais foram em média de US$ 1,9 bilhão, e cobriram cerca de 60% do total das importações da defesa. Mas mesmo em períodos mais tranquilos, o peso da defesa, exclusivo da ajuda dos EUA, tem sido muito maior do que o habitual nos países industriais durante o tempo de paz.
Crescimento e Flutuações Económicas
As elevadas taxas de crescimento da renda e rendimento per capita que caracterizaram Israel até 1973 não foram alcançadas depois disso. O crescimento do PIB flutuou, geralmente entre 2 e 5%, chegando a 7,5% em 2000, mas caindo abaixo de zero nos anos de recessão de 2001 a meados de 2003. No final do século XX, a renda per capita atingiu cerca de $20.000, semelhante a muitos dos países industrializados mais desenvolvidos.
As flutuações econômicas em Israel têm sido geralmente associadas a ondas de imigração: um grande fluxo de imigrantes que aumenta abruptamente a população requer um período de ajuste até que seja absorvido produtivamente, com os investimentos para sua absorção em emprego e habitação estimulando a atividade econômica. A imigração nunca mais atingiu o tamanho relativo dos primeiros anos após a condição de Estado, mas novamente ganhou importância com o afrouxamento das restrições à emigração da União Soviética. O número total de imigrantes em 1972-1982 foi de 325.000, e após o colapso da União Soviética a imigração totalizou 1.050.000 em 1990-1999, a maioria proveniente da ex-União Soviética. Ao contrário do período anterior, estes imigrantes foram gradualmente absorvidos em empregos produtivos (embora muitas vezes não na mesma actividade que no estrangeiro) sem recorrer a projectos de trabalho de fabrico. No final do século, a população de Israel passou de 6.300.000, sendo que a população judaica representava 78% do total. Os imigrantes da ex-União Soviética eram iguais a cerca de um quinto da população judaica e constituíam uma importante e significativa adição de capital humano à força de trabalho.
À medida que a economia se desenvolvia, a estrutura da produção mudava. Embora os setores de serviços ainda sejam relativamente grandes – comércio e serviços contribuindo com 46% do produto do setor empresarial – a agricultura diminuiu em importância, e a indústria representa mais de um quarto do total. A estrutura do setor industrial também mudou: tanto na produção total como nas exportações, a participação das indústrias tradicionais de baixa tecnologia diminuiu, com produtos sofisticados e de alta tecnologia, particularmente eletrônicos, alcançando importância primária.
As flutuações na produção foram marcadas por períodos de inflação e períodos de desemprego. Após uma mudança na política cambial no final da década de 70 (discutida abaixo), foi desencadeada uma espiral inflacionista. As taxas de hiperinflação foram alcançadas no início dos anos 80, cerca de 400 por cento ao ano quando uma política de estabilização drástica foi imposta em 1985. A estabilização cambial, a contenção orçamental e monetária e o congelamento de salários e preços reduziram drasticamente a taxa de inflação para menos de 20 por cento, e depois para cerca de 16 por cento no final dos anos 80. A política monetária muito drástica, do final dos anos 90, finalmente reduziu a inflação a zero até 2005. Entretanto, essa política, combinada com fatores externos como o estouro da bolha de alta tecnologia, a recessão no exterior e a insegurança interna resultante da intifada, levou a níveis de desemprego acima de 10% no início do novo século. As melhorias econômicas desde a última metade de 2003 ainda não reduziram significativamente o nível de desemprego (fevereiro de 2005).
Mudanças de Política
A economia israelense foi inicialmente sujeita a extensos controles governamentais. Apenas gradualmente a economia foi convertida em uma economia de mercado bastante livre (embora ainda não completamente). Este processo começou na década de 1960. Em resposta a uma tomada de consciência pelos decisores políticos de que a intervenção do governo na economia era excessiva, e ao desafio colocado pela criação na Europa de uma união aduaneira (que gradualmente avançou para a actual União Europeia), Israel embarcou num processo muito gradual de liberalização económica. Isto apareceu primeiro no comércio externo: as restrições quantitativas às importações foram substituídas pela protecção tarifária, que foi lentamente reduzida, e tanto a substituição das importações como as exportações foram encorajadas por taxas de câmbio mais realistas e não por protecção e subsídios. Vários acordos parciais de comércio com a Comunidade Econômica Européia (CEE), iniciados em 1964, culminaram em 1975 com um acordo de área de livre comércio (TLC) de bens industriais, e um acordo de TLC com os EUA entrou em vigor em 1985.
No final de 1977, um grau considerável de liberalização do comércio havia ocorrido. Em outubro daquele ano, Israel passou de um sistema de taxa de câmbio fixa para um sistema de taxa flutuante, e as restrições aos movimentos de capital foram consideravelmente liberalizadas. No entanto, seguiu-se uma espiral inflacionária desastrosa que travou o processo de liberalização do capital. Os fluxos de capital não foram completamente liberalizados até o início do novo século.
Nos anos 80 e 90 houve medidas adicionais de liberalização: na política monetária, nos mercados de capitais domésticos e em vários instrumentos de interferência governamental na atividade econômica. O papel do governo na economia foi consideravelmente reduzido. Por outro lado, algumas funções econômicas governamentais foram aumentadas: foi introduzido um sistema nacional de seguro de saúde, embora os provedores privados de saúde continuassem a prestar serviços de saúde dentro do sistema nacional. As prestações da segurança social, tais como subsídios de desemprego, abonos de família, pensões de velhice e apoio ao rendimento mínimo, foram continuamente expandidas, até que formaram uma despesa orçamental importante. Estas transferências compensaram, em grande medida, o crescimento contínuo da desigualdade de rendimentos, que tinha deslocado Israel de entre os países desenvolvidos com menor desigualdade de rendimentos para aqueles com maior desigualdade. Em 2003, 15% do orçamento do governo foi destinado aos serviços de saúde, 15% à educação e mais 20% foram transferidos através da Agência Nacional de Seguros.
No início de 2003, o Ministério da Fazenda iniciou um grande esforço para diminuir os pagamentos da previdência social, induzir maior participação na força de trabalho, privatizar empresas ainda pertencentes ao governo e reduzir tanto o tamanho relativo do déficit governamental quanto o próprio setor governamental. Essas atividades são o resultado de uma aceitação ideológica pelos atuais formuladores de políticas do conceito de que uma economia verdadeiramente de mercado livre é necessária para se encaixar e competir no mundo moderno da globalização.
Uma importante instituição econômica é o Histadrut, uma federação de sindicatos de trabalhadores. O que tornou esta instituição única é que, além das funções sindicais normais, ela abrangeu cooperativas agrícolas e outras, grandes empresas de construção e industriais e instituições de assistência social, incluindo o principal provedor de serviços de saúde. Durante o período obrigatório, e por muitos anos depois, o Histadrut foi um fator importante no desenvolvimento econômico e na influência sobre a política econômica. Durante a década de 1990, o Histadrut foi alienado de muitas de suas atividades não sindicais, e sua influência na economia diminuiu muito. Os principais sindicatos associados a ele ainda têm muito a dizer em questões salariais e de emprego.
Os Desafios à Frente
Ao entrar no novo século, a economia israelense provou ser próspera, pois introduz e aplica continuamente a inovação econômica, e ser capaz de lidar com as flutuações econômicas. No entanto, ela enfrenta alguns desafios sérios. Alguns deles são os mesmos enfrentados pela maioria das economias industriais: como conciliar a inovação, a mudança das atividades tradicionais que já não são mais competitivas, para produtos mais sofisticados e com maior intensidade de habilidade, com o deslocamento de mão-de-obra que envolve, e a desigualdade de renda que intensifica. Como outras economias pequenas, Israel tem que ver como se encaixa na nova economia global, marcada pelos dois maiores mercados da UE e dos EUA, e o surgimento da China como um importante fator econômico.
As questões especiais dizem respeito às relações de Israel com seus vizinhos árabes. Primeiro são as implicações financeiras das contínuas hostilidades e ameaças militares. Claramente, se a paz pode chegar à região, os recursos podem ser transferidos para usos mais produtivos. Além disso, o investimento estrangeiro, tão importante para o crescimento futuro de Israel, é muito receptivo à segurança política. Outras questões dependem do tipo de relações estabelecidas: haverá a livre circulação de bens e trabalhadores entre Israel e um Estado palestino? As relações econômicas relativamente livres com outros países árabes levarão a uma maior integração de Israel na região imediata, ou, como é mais provável, a orientação comercial de Israel continuará a ser dirigida principalmente para os atuais grandes países industriais? Se este último se provar verdadeiro, Israel terá de manobrar cuidadosamente entre os dois gigantes: os EUA e a UE.
Referências e Leitura Recomendada
Ben-Bassat, Avi, editor. A Economia Israelita, 1985-1998: Da Intervenção do Governo à Economia de Mercado. Cambridge, MA: MIT Press, 2002.
Ben-Porath, Yoram, editor. The Israeli Economy (A Economia Israelense): Amadurecendo através da Crise. Cambridge, MA: Harvard University Press, 1986.
Fischer, Stanley, Dani Rodrik e Elias Tuma, editores. The Economics of Middle East Peace (A Economia da Paz no Oriente Médio). Cambridge, MA: MIT Press, 1993.
Halevi, Nadav e Ruth Klinov-Malul, The Economic Development of Israel. Nova Iorque: Praeger, 1968.
Kleiman, Ephraim. “Palestinian Economic Viability and Vulnerability.” Documento apresentado na Conferência da UCLA Burkle em Atenas, agosto de 2003. (Disponível em www.international.ucla.edu.)
Metz, Helen Chapin, editora. Israel: Um estudo sobre o país. Washington: Library of Congress Country Studies, 1986.
Metzer, Jacob, The Divided Economy of Mandatory Palestine. Cambridge: Cambridge University Press, 1998.
Patinkin, Don. A Economia de Israel: A Primeira Década. Jerusalém: Maurice Falk Institute for Economic Research in Israel, 1967.
Razin, Assaf e Efraim Sadka, The Economy of Modern Israel: Mal-estar e Promessa. Londres: Chicago University Press, 1993.
Banco Mundial. Desenvolvendo os Territórios Ocupados: Um Investimento na Paz. Washington D.C.: The World Bank, Setembro, 1993.
Citação: Halevi, Nadav. “A Brief Economic History of Modern Israel”. EH.Net Encyclopedia, editado por Robert Whaples. 16 de março de 2008. URL http://eh.net/encyclopedia/a-brief-economic-history-of-modern-israel/