Nadav Halevi, Université hébraïque
Le contexte pré-étatique
L’histoire de l’Israël moderne commence dans les années 1880, lorsque les premiers immigrants sionistes sont arrivés en Palestine, alors sous domination ottomane, pour rejoindre la petite communauté juive existante, établissant des colonies agricoles et quelques industries, rétablissant l’hébreu comme langue nationale parlée, et créant de nouvelles institutions économiques et sociales. Les ravages de la Première Guerre mondiale ont réduit la population juive d’un tiers, à 56 000 personnes, soit à peu près ce qu’elle était au début du siècle.
À la suite de la guerre, la Palestine est passée sous le contrôle de la Grande-Bretagne, dont la déclaration Balfour avait appelé à un foyer national juif en Palestine. Le contrôle de la Grande-Bretagne a été officialisé en 1920, lorsque la Société des Nations lui a confié le mandat de la Palestine. Pendant la période du mandat, qui a duré jusqu’en mai 1948, la structure sociale, politique et économique du futur État d’Israël a été développée. Bien que le gouvernement de Palestine ait eu une politique économique unique, les économies juive et arabe se sont développées séparément, avec relativement peu de liens.
Deux facteurs ont contribué à favoriser la croissance économique rapide du secteur juif : l’immigration et l’afflux de capitaux. La population juive a augmenté principalement grâce à l’immigration ; à la fin de 1947, elle avait atteint 630 000 personnes, soit environ 35 % de la population totale. Les immigrants sont arrivés par vagues, particulièrement importantes au milieu des années 1920 et 1930. Ils se composaient de sionistes idéologiques et de réfugiés, économiques et politiques, d’Europe centrale et orientale. Les entrées de capitaux comprenaient des fonds publics, collectés par les institutions sionistes, mais étaient pour la plupart des fonds privés. Le produit national a augmenté rapidement pendant les périodes d’immigration importante, mais les deux vagues d’immigration massive ont été suivies de récessions, de périodes d’ajustement et de consolidation.
Dans la période de 1922 à 1947, le produit intérieur net (PIN) réel du secteur juif a augmenté à un taux moyen de 13,2 %, et en 1947, il représentait 54 % du PIN des économies juive et arabe réunies. Le PND par habitant dans le secteur juif a augmenté à un taux de 4,8 pour cent ; à la fin de la période, il était 8,5 fois plus important qu’en 1922, et 2,5 fois plus important que dans le secteur arabe (Metzer, 1998). Bien que le développement agricole – un objectif idéologique – ait été substantiel, ce secteur n’a jamais représenté plus de 15% du produit intérieur net total de l’économie juive. Le secteur manufacturier s’est développé lentement pendant la majeure partie de la période, mais très rapidement pendant la Seconde Guerre mondiale, lorsque la Palestine a été coupée de la concurrence étrangère et a été un fournisseur majeur des forces armées britanniques au Moyen-Orient. À la fin de la période, l’industrie manufacturière représentait un quart du PND. La construction de logements, bien qu’étant une plus petite composante du PND, était le secteur le plus volatile et a contribué à des mouvements brusques du cycle économique. L’un des traits saillants de l’économie juive pendant la période mandataire, qui s’est poursuivi au cours des périodes ultérieures, est la taille dominante du secteur des services – plus de la moitié du PND total. Cela comprenait un secteur de l’éducation et de la santé relativement moderne, des secteurs financiers et commerciaux efficaces, et des institutions juives semi-gouvernementales, qui étaient plus tard prêtes à assumer des fonctions gouvernementales.
Les années de formation : 1948-1965
L’état d’Israël est né, à la mi-mai 1948, au milieu d’une guerre avec ses voisins arabes. Les problèmes économiques immédiats étaient redoutables : financer et mener une guerre, accueillir un maximum d’immigrants (d’abord les réfugiés maintenus dans des camps en Europe et à Chypre), fournir des produits de base à la population ancienne et nouvelle, et créer une bureaucratie gouvernementale pour faire face à tous ces défis. La création d’un gouvernement se déroula relativement bien, les institutions juives semi-gouvernementales qui s’étaient développées pendant la période mandataire devenant désormais des départements gouvernementaux.
Les accords de cessez-le-feu furent signés au cours de l’année 1949. A la fin de cette année-là, un total de 340 000 immigrants étaient arrivés, et à la fin de 1951, 345 000 autres (ces derniers comprenant les immigrants des pays arabes), doublant ainsi la population juive. Les besoins immédiats ont été satisfaits par un programme d’austérité strict et des finances publiques inflationnistes, réprimées par le contrôle des prix et le rationnement des produits de base. Cependant, les problèmes de logement et d’emploi de la nouvelle population ne furent résolus que progressivement. Une nouvelle politique économique a été introduite au début de 1952. Elle consistait en une dévaluation du taux de change, un assouplissement progressif du contrôle des prix et du rationnement, et une limitation de l’expansion monétaire, principalement par des restrictions budgétaires. L’encouragement actif à l’immigration a été réduit, pour attendre l’absorption de l’immigration massive antérieure.
De 1950 à 1965, Israël a atteint un taux de croissance élevé : Le PNB réel (produit national brut) a augmenté à un taux annuel moyen de plus de 11 %, et le PNB par habitant de plus de 6 %. Qu’est-ce qui a rendu cela possible ? Israël a eu la chance de recevoir d’importantes entrées de capitaux : L’aide américaine sous forme de transferts et de prêts unilatéraux, les réparations et restitutions allemandes aux particuliers, la vente d’obligations de l’État d’Israël à l’étranger, et les transferts unilatéraux aux institutions publiques, principalement l’Agence juive, qui a conservé la responsabilité de l’absorption de l’immigration et de la colonisation agricole. Ainsi, Israël disposait de ressources à usage domestique – pour la consommation et les investissements publics et privés – environ 25 % de plus que son propre PNB. Cela a rendu possible un programme d’investissement massif, principalement financé par un budget gouvernemental spécial. L’énormité des besoins et la philosophie socialiste du principal parti politique des coalitions gouvernementales ont conduit à une intervention extrême du gouvernement dans l’économie.
Les budgets gouvernementaux et les mesures protectionnistes fortes pour favoriser la substitution des importations ont permis le développement de nouvelles industries, au premier rang desquelles le textile, et des subventions ont été accordées pour aider au développement des exportations, en plus des exportations traditionnelles de produits à base d’agrumes et de diamants taillés.
Pendant les quatre décennies allant du milieu des années 1960 jusqu’à aujourd’hui, l’économie d’Israël s’est développée et a changé, tout comme la politique économique. Un facteur majeur affectant ces développements a été le conflit israélo-arabe. Son influence est abordée en premier lieu, et est suivie de brèves descriptions de la croissance et des fluctuations économiques, ainsi que de l’évolution de la politique économique.
Le conflit israélo-arabe
L’événement le plus dramatique des années 1960 est la guerre des Six Jours de 1967, à l’issue de laquelle Israël contrôle la Cisjordanie (du Jourdain) – la zone de la Palestine absorbée par le Jourdain depuis 1949 – et la bande de Gaza, contrôlée jusque-là par l’Égypte.
En conséquence de l’occupation de ces territoires, Israël était responsable de la vie économique ainsi que de la vie politique dans les zones reprises. Les sections arabes de Jérusalem furent unies à la section juive. Des colonies juives sont établies dans certaines parties des territoires occupés. À mesure que les hostilités s’intensifient, des investissements spéciaux dans les infrastructures sont réalisés pour protéger les colons juifs. L’allocation de ressources aux colonies juives dans les territoires occupés a été une question politique et économique depuis lors.
Les économies d’Israël et des territoires occupés étaient partiellement intégrées. Le commerce des biens et des services s’est développé, avec des restrictions sur les exportations vers Israël de produits jugés trop compétitifs, et des travailleurs palestiniens étaient employés en Israël notamment dans la construction et l’agriculture. À son apogée, en 1996, l’emploi palestinien en Israël a atteint 115 000 à 120 000 personnes, soit environ 40 % de la main-d’œuvre palestinienne, mais jamais plus de 6,5 % de l’emploi israélien total. Ainsi, alors que l’emploi en Israël a largement contribué à l’économie des Palestiniens, ses effets sur l’économie israélienne, à l’exception des secteurs de la construction et de l’agriculture, n’ont pas été importants.
L’économie palestinienne s’est développée rapidement – le revenu national réel par habitant a augmenté à un taux annuel de près de 20 pour cent en 1969-1972 et de 5 pour cent en 1973-1980 – mais a fortement fluctué par la suite, et a même diminué en période d’hostilités. Le revenu palestinien par habitant équivalait à 10,2 pour cent du revenu israélien par habitant en 1968, à 22,8 pour cent en 1986, et est tombé à 9,7 pour cent en 1998 (Kleiman, 2003).
Dans le cadre du processus de paix entre Israël et les Palestiniens initié dans les années 1990, un accord économique a été signé entre les parties en 1994, qui a en fait transformé ce qui était essentiellement un accord douanier unilatéral (qui donnait à Israël la pleine liberté d’exporter vers les Territoires mais imposait des restrictions aux exportations palestiniennes vers Israël) en une union douanière plus égalitaire : la politique uniforme de commerce extérieur était en fait celle d’Israël, mais les Palestiniens se voyaient accorder une souveraineté limitée concernant les importations de certaines marchandises.
Les soulèvements arabes (intifadas), dans les années 1980, et surtout celui, plus violent, qui a débuté en 2000 et s’est poursuivi en 2005, ont conduit à de sévères restrictions israéliennes sur l’interaction entre les deux économies, en particulier sur l’emploi des Palestiniens en Israël, et même à la réoccupation militaire de certaines zones cédées auparavant au contrôle palestinien. Ces mesures ont fait reculer l’économie palestinienne de plusieurs années, effaçant une grande partie des gains de revenus réalisés depuis 1967 – le PNB par habitant en 2004 était de 932 dollars, contre environ 1500 dollars en 1999. Les travailleurs palestiniens en Israël ont été remplacés par des travailleurs étrangers.
Une implication économique importante du conflit israélo-arabe est qu’Israël doit allouer une part importante de son budget à la défense. La taille du budget de la défense a varié, augmentant pendant les guerres et les hostilités armées. La charge totale de la défense (y compris les dépenses non inscrites au budget) a atteint sa taille relative maximale pendant et après la guerre du Kippour de 1973, proche de 30 % du PNB en 1974-1978. Au cours de la période 2000-2004, le budget de la défense a atteint à lui seul environ 22 à 25 pour cent du PIB. Israël a eu la chance de recevoir des montants généreux d’aide américaine. Jusqu’en 1972, la majeure partie de cette aide prenait la forme de subventions et de prêts, principalement pour l’achat d’excédents agricoles américains. Mais depuis 1973, l’aide américaine est étroitement liée aux besoins de défense d’Israël. Au cours de la période 1973-1982, les prêts et les subventions annuels ont atteint en moyenne 1,9 milliard de dollars et ont couvert environ 60 % des importations totales de défense. Mais même dans les périodes plus tranquilles, le fardeau de la défense, à l’exclusion de l’aide américaine, a été beaucoup plus important que d’habitude dans les pays industriels en temps de paix.
Croissance et fluctuations économiques
Les taux élevés de croissance du revenu et du revenu par habitant qui ont caractérisé Israël jusqu’en 1973 n’ont pas été atteints par la suite. La croissance du PIB a fluctué, généralement entre 2 et 5 %, atteignant jusqu’à 7,5 % en 2000, mais tombant en dessous de zéro dans les années de récession de 2001 à mi-2003. A la fin du vingtième siècle, le revenu par habitant atteignait environ 20 000 dollars, similaire à celui de nombreux pays industrialisés plus développés.
Les fluctuations économiques en Israël ont généralement été associées à des vagues d’immigration : un flux important d’immigrants qui augmente brusquement la population nécessite une période d’ajustement jusqu’à ce qu’il soit absorbé de manière productive, les investissements pour son absorption dans l’emploi et le logement stimulant l’activité économique. L’immigration n’a plus jamais atteint l’importance relative des premières années après la création de l’État, mais elle a de nouveau gagné en importance avec le relâchement des restrictions à l’émigration en provenance de l’Union soviétique. Le nombre total d’immigrants en 1972-1982 était de 325 000, et après l’effondrement de l’Union soviétique, l’immigration a atteint 1 050 000 en 1990-1999, principalement en provenance de l’ancienne Union soviétique. Contrairement à la période précédente, ces immigrants ont été progressivement absorbés dans des emplois productifs (bien que souvent pas dans la même activité qu’à l’étranger) sans avoir recours à des projets de création d’emplois. À la fin du siècle, la population d’Israël dépassait les 6 300 000 habitants, la population juive représentant 78 % du total. Les immigrants de l’ancienne Union soviétique représentaient environ un cinquième de la population juive et constituaient un ajout significatif et important de capital humain à la main-d’œuvre.
A mesure que l’économie se développait, la structure de la production changeait. Bien que les secteurs des services soient encore relativement importants – le commerce et les services contribuant à 46 % du produit du secteur des entreprises – l’agriculture a perdu de son importance, et l’industrie représente plus d’un quart du total. La structure de l’industrie manufacturière a également changé : tant dans la production totale que dans les exportations, la part des industries traditionnelles et de faible technologie a diminué, les produits sophistiqués et de haute technologie, en particulier l’électronique, acquérant une importance primordiale.
Les fluctuations de la production ont été marquées par des périodes d’inflation et des périodes de chômage. Après un changement de politique de change à la fin des années 1970 (discuté ci-dessous), une spirale inflationniste a été déclenchée. Les taux d’hyperinflation ont été atteints au début des années 1980, soit environ 400 % par an au moment où une politique de stabilisation drastique a été imposée en 1985. La stabilisation du taux de change, les restrictions budgétaires et monétaires et le gel des salaires et des prix ont fortement réduit le taux d’inflation à moins de 20 %, puis à environ 16 % à la fin des années 1980. Une politique monétaire très drastique, à partir de la fin des années 1990, a finalement ramené l’inflation à zéro en 2005. Toutefois, cette politique, associée à des facteurs externes tels que l’éclatement de la bulle technologique, la récession à l’étranger et l’insécurité intérieure résultant de l’Intifada, a conduit à des niveaux de chômage supérieurs à 10 % au début du nouveau siècle. Les améliorations économiques depuis la seconde moitié de 2003 n’ont, à ce jour (février 2005), pas réduit de manière significative le niveau de chômage.
Changements de politique
L’économie israélienne était initialement soumise à des contrôles gouvernementaux étendus. Ce n’est que progressivement que l’économie a été convertie en une économie de marché assez libre (mais pas encore complètement). Ce processus a commencé dans les années 1960. En réponse à la prise de conscience par les décideurs politiques que l’intervention du gouvernement dans l’économie était excessive, et au défi posé par la création en Europe d’une union douanière (qui a progressivement évolué vers l’actuelle Union européenne), Israël s’est lancé dans un processus très progressif de libéralisation économique. Celle-ci s’est d’abord manifestée dans le commerce extérieur : les restrictions quantitatives sur les importations ont été remplacées par une protection tarifaire, qui a été lentement réduite, et tant la substitution des importations que les exportations ont été encouragées par des taux de change plus réalistes plutôt que par la protection et les subventions. Plusieurs accords commerciaux partiels avec la Communauté économique européenne (CEE), à partir de 1964, ont abouti à un accord de zone de libre-échange (ZLE) dans le domaine des biens industriels en 1975, et un accord de ZLE avec les États-Unis est entré en vigueur en 1985.
À la fin de 1977, un degré considérable de libéralisation du commerce avait eu lieu. En octobre de la même année, Israël est passé d’un système de taux de change fixe à un système de taux flottant, et les restrictions sur les mouvements de capitaux ont été considérablement libéralisées. Cependant, une spirale inflationniste désastreuse a suivi, ce qui a freiné le processus de libéralisation des capitaux. Les flux de capitaux n’ont pas été complètement libéralisés avant le début du nouveau siècle.
Tout au long des années 1980 et 1990, il y a eu des mesures de libéralisation supplémentaires : dans la politique monétaire, dans les marchés de capitaux nationaux, et dans divers instruments d’ingérence gouvernementale dans l’activité économique. Le rôle du gouvernement dans l’économie a été considérablement réduit. D’autre part, certaines fonctions économiques gouvernementales ont été accrues : un système national d’assurance maladie a été introduit, bien que les prestataires de soins privés aient continué à fournir des services de santé dans le cadre du système national. Les prestations sociales, telles que les allocations de chômage, les allocations familiales, les pensions de vieillesse et le revenu minimum d’insertion, n’ont cessé d’augmenter, jusqu’à constituer une dépense budgétaire majeure. Ces paiements de transfert ont compensé, dans une large mesure, la croissance continue de l’inégalité des revenus, qui a fait passer Israël de l’un des pays développés où l’inégalité des revenus est la plus faible à ceux où elle est la plus forte. En 2003, 15 pour cent du budget du gouvernement étaient consacrés aux services de santé, 15 pour cent à l’éducation, et 20 pour cent supplémentaires étaient des paiements de transfert par l’intermédiaire de l’Agence nationale d’assurance.
À partir de 2003, le ministère des Finances s’est lancé dans un effort majeur pour diminuer les paiements sociaux, induire une plus grande participation à la main-d’œuvre, privatiser les entreprises encore détenues par le gouvernement, et réduire à la fois la taille relative du déficit public et le secteur public lui-même. Ces activités sont le résultat d’une acceptation idéologique par les décideurs actuels du concept selon lequel une économie de marché véritablement libre est nécessaire pour s’intégrer et être compétitif dans le monde moderne de la mondialisation.
Une institution économique importante est la Histadrut, une fédération de syndicats. Ce qui avait rendu cette institution unique est que, en plus des fonctions syndicales normales, elle englobait les coopératives agricoles et autres, les grandes entreprises de construction et industrielles, et les institutions de protection sociale, y compris le principal fournisseur de soins de santé. Pendant la période mandataire, et pendant de nombreuses années par la suite, la Histadrut a été un facteur important du développement économique et de l’influence de la politique économique. Au cours des années 1990, la Histadrut a été dépouillée d’une grande partie de ses activités non syndicales, et son influence sur l’économie a fortement diminué. Les principaux syndicats qui lui sont associés ont encore beaucoup à dire sur les questions de salaires et d’emploi.
Les défis à venir
A l’aube du nouveau siècle, l’économie israélienne s’est avérée prospère, car elle introduit et applique continuellement des innovations économiques, et capable de faire face aux fluctuations économiques. Cependant, elle est confrontée à de sérieux défis. Certains d’entre eux sont les mêmes que ceux auxquels sont confrontées la plupart des économies industrielles : comment concilier l’innovation, le passage d’activités traditionnelles qui ne sont plus compétitives à des produits plus sophistiqués et à forte intensité de compétences, avec la dislocation de la main-d’œuvre qu’elle implique et l’inégalité des revenus qu’elle intensifie. Comme d’autres petites économies, Israël doit voir comment il s’insère dans la nouvelle économie mondiale, marquée par les deux grands marchés que sont l’UE et les États-Unis, et l’émergence de la Chine comme facteur économique majeur.
Des questions particulières concernent les relations d’Israël avec ses voisins arabes. Tout d’abord, les implications financières des hostilités continues et des menaces militaires. Il est clair que si la paix peut venir dans la région, les ressources peuvent être transférées vers des utilisations plus productives. En outre, les investissements étrangers, si importants pour la croissance future d’Israël, sont très sensibles à la sécurité politique. D’autres questions dépendent du type de relations établies : y aura-t-il la libre circulation des biens et des travailleurs entre Israël et un État palestinien ? Des relations économiques relativement libres avec d’autres pays arabes conduiront-elles à une plus grande intégration d’Israël dans la région immédiate ou, comme cela est plus probable, l’orientation commerciale d’Israël continuera-t-elle à être dirigée principalement vers les grands pays industriels actuels ? Si cette dernière hypothèse s’avère vraie, Israël devra manœuvrer soigneusement entre les deux géants que sont les États-Unis et l’UE.
Références et lectures recommandées
Ben-Bassat, Avi, éditeur. L’économie israélienne, 1985-1998 : De l’intervention du gouvernement à l’économie de marché. Cambridge, MA : MIT Press, 2002.
Ben-Porath, Yoram, éditeur. L’économie israélienne : Maturing through Crisis. Cambridge, MA : Harvard University Press, 1986.
Fischer, Stanley, Dani Rodrik et Elias Tuma, éditeurs. L’économie de la paix au Moyen-Orient. Cambridge, MA : MIT Press, 1993.
Halevi, Nadav et Ruth Klinov-Malul, Le développement économique d’Israël. New York : Praeger, 1968.
Kleiman, Ephraim. « Viabilité et vulnérabilité économiques palestiniennes ». Document présenté à la conférence UCLA Burkle à Athènes, août 2003. (Disponible sur www.international.ucla.edu.)
Metz, Helen Chapin, éditeur. Israël : A Country Study. Washington : Library of Congress Country Studies, 1986.
Metzer, Jacob, The Divided Economy of Mandatory Palestine. Cambridge : Cambridge University Press, 1998.
Patinkin, Don. L’économie d’Israël : The First Decade. Jérusalem : Institut Maurice Falk pour la recherche économique en Israël, 1967.
Razin, Assaf et Efraim Sadka, L’économie d’Israël moderne : Malaise et promesse. Londres : Chicago University Press, 1993.
Banque mondiale. Développer les territoires occupés : Un investissement dans la paix. Washington D.C. : Banque mondiale, septembre 1993.
Citation : Halevi, Nadav. « Une brève histoire économique de l’Israël moderne ». Encyclopédie EH.Net, éditée par Robert Whaples. 16 mars 2008. URL http://eh.net/encyclopedia/a-brief-economic-history-of-modern-israel/