Nadav Halevi, Hebreiska universitetet
Historien före staten
Historien om det moderna Israel börjar på 1880-talet, när de första sionistiska invandrarna kom till Palestina, som då var under ottomanskt styre, och anslöt sig till den lilla judiska församlingen som redan existerade. De etablerade jordbruksbyggen och en del industrier, återställde hebreiskan som det talade nationalspråket och skapade nya ekonomiska och sociala institutioner. Första världskrigets härjningar minskade den judiska befolkningen med en tredjedel, till 56 000, ungefär vad den hade varit i början av århundradet.
Som ett resultat av kriget kom Palestina under Storbritanniens kontroll, vars Balfourdeklaration hade krävt ett judiskt nationalhem i Palestina. Storbritanniens kontroll formaliserades 1920 då Nationernas Förbund gav landet mandatet för Palestina. Under mandatperioden, som varade fram till maj 1948, utvecklades den sociala, politiska och ekonomiska strukturen för den framtida staten Israel. Även om den palestinska regeringen hade en enda ekonomisk politik utvecklades de judiska och arabiska ekonomierna separat, med relativt liten koppling.
Två faktorer bidrog till att främja den snabba ekonomiska tillväxten inom den judiska sektorn: invandring och kapitalinflöde. Den judiska befolkningen ökade främst genom invandring; i slutet av 1947 hade den nått 630 000 personer, cirka 35 procent av den totala befolkningen. Invandrarna kom i vågor, särskilt stora i mitten av 1920-talet och mitten av 1930-talet. De bestod av ideologiska sionister och flyktingar, ekonomiska och politiska, från Central- och Östeuropa. Kapitalinflödet omfattade offentliga medel som samlades in av sionistiska institutioner, men utgjordes till största delen av privata medel. Nationalprodukten växte snabbt under perioder med stor invandring, men båda vågorna av massinvandring följdes av recessioner, perioder av anpassning och konsolidering.
Under perioden 1922-1947 växte den judiska sektorns reala nettoinlandsprodukt (NDP) med i genomsnitt 13,2 procent och stod 1947 för 54 procent av den judiska och arabiska ekonomins NDP tillsammans. NDP per capita i den judiska sektorn växte med 4,8 procent; i slutet av perioden var den 8,5 gånger större i än 1922 och 2,5 gånger större än i den arabiska sektorn (Metzer, 1998). Även om jordbruksutvecklingen – ett ideologiskt mål – var betydande, stod denna sektor aldrig för mer än 15 procent av den judiska ekonomins totala nettoinlandsprodukt. Tillverkningsindustrin växte långsamt under större delen av perioden, men mycket snabbt under andra världskriget, då Palestina var avskuret från utländsk konkurrens och var en viktig leverantör till de brittiska väpnade styrkorna i Mellanöstern. I slutet av perioden stod tillverkningsindustrin för en fjärdedel av den nationella bruttonationalprodukten. Bostadsbyggandet, även om det var en mindre del av NDP, var den mest volatila sektorn och bidrog till kraftiga konjunktursvängningar. Ett framträdande drag i den judiska ekonomin under mandatperioden, som fortsatte under senare perioder, var tjänstesektorns dominerande storlek – mer än hälften av den totala nettoproduktionen. Detta innefattade en relativt modern utbildnings- och hälsovårdssektor, effektiva finans- och företagssektorer samt halvstatliga judiska institutioner, som senare var redo att ta på sig statliga uppgifter.
De formativa åren: 1948-1965
Staten Israel uppstod i mitten av maj 1948, mitt under ett krig med sina arabiska grannar. De omedelbara ekonomiska problemen var formidabla: att finansiera och föra ett krig, att ta emot så många invandrare som möjligt (först de flyktingar som hölls i läger i Europa och på Cypern), att förse den gamla och nya befolkningen med basvaror och att skapa en regeringsbyråkrati för att klara av alla dessa utmaningar. Skapandet av en regering gick relativt smidigt, eftersom halvstatliga judiska institutioner som hade utvecklats under mandatperioden nu blev regeringsavdelningar.
Avtalen om eldupphör undertecknades under 1949. I slutet av det året hade sammanlagt 340 000 invandrare anlänt och i slutet av 1951 ytterligare 345 000 (det senare inklusive invandrare från arabländerna), vilket innebar en fördubbling av den judiska befolkningen. De omedelbara behoven tillgodosågs genom ett strikt åtstramningsprogram och inflationsdrivna statliga finanser, som undertrycktes av priskontroller och ransonering av basvaror. Problemen med att tillhandahålla bostäder och sysselsättning för den nya befolkningen löstes dock endast gradvis. En ny ekonomisk politik infördes i början av 1952. Den bestod av en devalvering av växelkursen, en gradvis uppmjukning av priskontroller och ransonering och en dämpning av den monetära expansionen, främst genom budgetrestriktioner. Den aktiva uppmuntran till invandring begränsades för att invänta absorptionen av den tidigare massinvandringen.
Från 1950 till 1965 uppnådde Israel en hög tillväxttakt: Den reala BNP (bruttonationalprodukten) växte i genomsnitt med över 11 procent per år och BNP per capita med mer än 6 procent. Vad gjorde detta möjligt? Israel hade turen att få stora summor kapitalinflöde: USA:s stöd i form av ensidiga överföringar och lån, tyska skadestånd och återbetalningar till enskilda personer, försäljning av israeliska statsobligationer utomlands och ensidiga överföringar till offentliga institutioner, främst Jewish Agency, som behöll ansvaret för att ta emot invandrare och bosätta sig inom jordbruket. Israel hade således resurser tillgängliga för inhemskt bruk – för offentlig och privat konsumtion och investeringar – som var cirka 25 procent större än dess egen BNI. Detta möjliggjorde ett massivt investeringsprogram, som huvudsakligen finansierades genom en särskild regeringsbudget. Både de enorma behoven och den socialistiska filosofin hos det främsta politiska partiet i regeringskoalitionerna ledde till extrema statliga ingripanden i ekonomin.
Strängda statliga budgetar och starka protektionistiska åtgärder för att främja importsubstitution möjliggjorde utvecklingen av nya industrier, främst textilindustrin, och subventioner gavs för att hjälpa till med exportutvecklingen, som ett komplement till den traditionella exporten av citrusfruktprodukter och slipade diamanter.
Under de fyra decennierna från mitten av 1960-talet fram till nutiden utvecklades och förändrades Israels ekonomi, och det gjorde även den ekonomiska politiken. En viktig faktor som påverkat denna utveckling har varit den arabisk-israeliska konflikten. Dess inflytande diskuteras först och följs av korta beskrivningar av ekonomisk tillväxt och fluktuationer samt utvecklingen av den ekonomiska politiken.
Den arabisk-israeliska konflikten
Den mest dramatiska händelsen under 1960-talet var sexdagarskriget 1967, vid vars slut Israel kontrollerade Västbanken (av Jordanfloden) – det område i Palestina som absorberats av Jordanien sedan 1949 – och Gazaremsan, som fram till dess kontrollerades av Egypten.
Som en följd av ockupationen av dessa territorier var Israel ansvarigt för såväl det ekonomiska som det politiska livet i de övertagna områdena. De arabiska delarna av Jerusalem förenades med den judiska delen. Judiska bosättningar upprättades i delar av de ockuperade områdena. När fientligheterna intensifierades gjordes särskilda investeringar i infrastruktur för att skydda de judiska bosättarna. Tilldelningen av resurser till judiska bosättningar i de ockuperade områdena har varit en politisk och ekonomisk fråga sedan dess.
Ekonomierna i Israel och de ockuperade områdena var delvis integrerade. Handeln med varor och tjänster utvecklades, med restriktioner för export till Israel av produkter som ansågs alltför konkurrenskraftiga, och palestinska arbetare anställdes i Israel, särskilt inom byggnads- och jordbrukssektorn. På sin höjdpunkt, 1996, uppgick den palestinska sysselsättningen i Israel till 115 000-120 000, cirka 40 procent av den palestinska arbetskraften, men aldrig mer än 6,5 procent av den totala israeliska sysselsättningen. Även om sysselsättningen i Israel bidrog i hög grad till palestiniernas ekonomi var dess effekter på den israeliska ekonomin, med undantag för byggnads- och jordbrukssektorerna, således inte stora.
Den palestinska ekonomin utvecklades snabbt – den reala nationalinkomsten per capita växte årligen med nära 20 procent 1969-1972 och 5 procent 1973-1980 – men fluktuerade kraftigt därefter, och minskade faktiskt i tider av fientligheter. Den palestinska inkomsten per capita motsvarade 10,2 procent av den israeliska inkomsten per capita 1968, 22,8 procent 1986 och sjönk till 9,7 procent 1998 (Kleiman, 2003).
Som en del av den fredsprocess mellan Israel och palestinierna som inleddes på 1990-talet undertecknades ett ekonomiskt avtal mellan parterna 1994, vilket i praktiken omvandlade det som i huvudsak hade varit ett ensidigt tullavtal (som gav Israel full frihet att exportera till territorierna men lade restriktioner på palestinsk export till Israel) till en mer jämlik tullunion: den enhetliga utrikeshandelspolitiken var egentligen Israels, men palestinierna fick begränsad suveränitet när det gäller import av vissa varor.
Arabiska uppror (intifada) under 1980-talet, och särskilt det mer våldsamma som inleddes 2000 och fortsatte till 2005, ledde till stränga israeliska restriktioner för samverkan mellan de två ekonomierna, särskilt sysselsättning av palestinier i Israel, och till och med till militär återockupation av vissa områden som tidigare överlåtits till palestinsk kontroll. Dessa åtgärder satte den palestinska ekonomin tillbaka i många år och utplånade en stor del av de inkomstökningar som uppnåtts sedan 1967 – 2004 var BNP per capita 932 dollar, jämfört med cirka 1 500 dollar 1999. Palestinska arbetstagare i Israel ersattes av utländska arbetstagare.
En viktig ekonomisk konsekvens av den arabisk-israeliska konflikten är att Israel måste avsätta en stor del av sin budget till försvaret. Försvarsbudgetens storlek har varierat och ökat under krig och väpnade fientligheter. Den totala försvarsbördan (inklusive utgifter som inte ingår i budgeten) nådde sin högsta relativa storlek under och efter Yom Kippur-kriget 1973, nära 30 procent av BNP 1974-1978. Under perioden 2000-2004 nådde enbart försvarsbudgeten cirka 22-25 procent av BNP. Israel har haft turen att få generösa mängder av amerikanskt bistånd. Fram till 1972 kom det mesta av detta i form av bidrag och lån, främst för köp av amerikanska jordbruksöverskott. Men sedan 1973 har det amerikanska biståndet varit nära kopplat till Israels försvarsbehov. Under 1973-1982 uppgick de årliga lånen och bidragen i genomsnitt till 1,9 miljarder dollar och täckte cirka 60 procent av den totala försvarsimporten. Men även under mer lugna perioder har försvarsbördan, exklusive det amerikanska biståndet, varit mycket större än vad som är vanligt i industriländer under fredstid.
Växt och ekonomiska fluktuationer
De höga tillväxttakter för inkomst och inkomst per capita som kännetecknade Israel fram till 1973 uppnåddes inte därefter. BNP-tillväxten fluktuerade, i allmänhet mellan 2 och 5 procent, och nådde så högt som 7,5 procent år 2000, men föll under noll under recessionsåren från 2001 till mitten av 2003. I slutet av 1900-talet nådde inkomsten per capita cirka 20 000 dollar, vilket är jämförbart med många av de mer utvecklade industriländerna.
Ekonomiska fluktuationer i Israel har vanligen förknippats med invandringsvågor: ett stort flöde av invandrare som plötsligt ökar befolkningen kräver en anpassningsperiod tills den absorberas på ett produktivt sätt, där investeringarna för att absorbera den i sysselsättning och bostäder stimulerar den ekonomiska aktiviteten. Invandringen nådde aldrig mer upp till den relativa storleken under de första åren efter bildandet av staten, men fick återigen större betydelse i samband med att restriktionerna för utvandring från Sovjetunionen luckrades upp. Det totala antalet invandrare 1972-1982 var 325 000, och efter Sovjetunionens kollaps uppgick invandringen 1990-1999 till 1 050 000 personer, främst från det forna Sovjetunionen. Till skillnad från den tidigare perioden absorberades dessa invandrare gradvis i produktiva arbeten (dock ofta inte i samma verksamhet som utomlands) utan att tillgripa provisoriska arbetsprojekt. I slutet av århundradet passerade Israels befolkning 6 300 000 personer, och den judiska befolkningen utgjorde 78 procent av den totala befolkningen. Invandrarna från det forna Sovjetunionen motsvarade ungefär en femtedel av den judiska befolkningen och utgjorde ett betydande och viktigt tillskott av humankapital till arbetskraften.
I takt med att ekonomin utvecklades förändrades produktionsstrukturen. Även om tjänstesektorerna fortfarande är relativt stora – handel och tjänster bidrar med 46 procent av företagssektorns produkt – har jordbruket minskat i betydelse, och industrin utgör över en fjärdedel av den totala produktionen. Tillverkningsstrukturen har också förändrats: både i den totala produktionen och i exporten har andelen traditionella, lågteknologiska industrier minskat, och sofistikerade, högteknologiska produkter, särskilt elektronik, har uppnått den främsta betydelsen.
Fluktuationerna i produktionen präglades av perioder med inflation och perioder med arbetslöshet. Efter en förändring av växelkurspolitiken i slutet av 1970-talet (som diskuteras nedan) utlöstes en inflationsspiral. Hyperinflationstakten nåddes i början av 1980-talet, omkring 400 procent per år när en drastisk stabiliseringspolitik infördes 1985. Stabilisering av växelkursen, budget- och penningpolitisk återhållsamhet samt löne- och prisstopp minskade kraftigt inflationstakten till mindre än 20 procent och sedan till cirka 16 procent i slutet av 1980-talet. En mycket drastisk penningpolitik, från slutet av 1990-talet, minskade slutligen inflationen till noll år 2005. Denna politik, i kombination med externa faktorer som den spruckna högteknologiska bubblan, recession utomlands och inhemsk osäkerhet till följd av intifadan, ledde dock till arbetslöshetsnivåer på över 10 procent i början av det nya århundradet. De ekonomiska förbättringarna sedan andra halvåret 2003 har hittills (februari 2005) inte minskat arbetslöshetsnivån nämnvärt.
Politiska förändringar
Den israeliska ekonomin var till en början föremål för omfattande statlig kontroll. Först gradvis omvandlades ekonomin till en ganska fri (även om den fortfarande inte är helt fri) marknadsekonomi. Denna process inleddes på 1960-talet. Som svar på att beslutsfattarna insåg att statens ingripande i ekonomin var överdrivet, och på den utmaning som skapandet av en tullunion i Europa innebar (som gradvis utvecklades till den nuvarande Europeiska unionen), inledde Israel en mycket gradvis process av ekonomisk liberalisering. Detta visade sig först i utrikeshandeln: kvantitativa importrestriktioner ersattes av tullskydd, som sakta reducerades, och både importsubstitution och export uppmuntrades genom mer realistiska växelkurser snarare än genom skydd och subventioner. Flera partiella handelsavtal med Europeiska ekonomiska gemenskapen (EEG), med början 1964, kulminerade i ett frihandelsavtal för industrivaror 1975, och ett frihandelsavtal med USA trädde i kraft 1985.
I slutet av 1977 hade en betydande grad av handelsliberalisering ägt rum. I oktober samma år övergick Israel från ett system med fast växelkurs till ett system med flytande växelkurs, och restriktionerna för kapitalrörelser liberaliserades avsevärt. Därefter följde emellertid en katastrofal inflationsspiral som bromsade kapitalliberaliseringsprocessen. Kapitalflödena avreglerades inte helt förrän i början av det nya århundradet.
Under 1980- och 1990-talen vidtogs ytterligare liberaliseringsåtgärder: inom penningpolitiken, på de inhemska kapitalmarknaderna och inom olika instrument för statlig inblandning i den ekonomiska verksamheten. Regeringens roll i ekonomin minskade avsevärt. Å andra sidan utökades vissa statliga ekonomiska funktioner: ett nationellt sjukförsäkringssystem infördes, även om privata vårdgivare fortsatte att tillhandahålla hälsovårdstjänster inom det nationella systemet. Sociala välfärdsutbetalningar, t.ex. arbetslöshetsunderstöd, barnbidrag, ålderspensioner och minimiinkomststöd, utökades kontinuerligt, tills de utgjorde en stor budgetutgift. Dessa transfereringar kompenserade i stor utsträckning för den kontinuerliga ökningen av inkomstskillnaderna, som hade förflyttat Israel från ett av de utvecklade länderna med minst inkomstskillnader till ett av de länder med störst inkomstskillnader. År 2003 gick 15 procent av statsbudgeten till hälsovårdstjänster, 15 procent till utbildning och ytterligare 20 procent utgjordes av transfereringar genom det nationella försäkringsbolaget.
Från och med 2003 inledde finansministeriet en stor satsning för att minska välfärdsutbetalningarna, få till stånd ett större deltagande i arbetskraften, privatisera de företag som fortfarande ägs av staten och minska både den relativa storleken på det offentliga underskottet och själva den offentliga sektorn. Denna verksamhet är resultatet av att de nuvarande politiska beslutsfattarna ideologiskt har accepterat konceptet att en verkligt fri marknadsekonomi är nödvändig för att passa in i och konkurrera i den moderna globaliserade världen.
En viktig ekonomisk institution är Histadrut, en sammanslutning av fackföreningar. Det som hade gjort denna institution unik är att den förutom normala fackföreningsfunktioner omfattade jordbruks- och andra kooperativ, stora byggnads- och industriföretag samt institutioner för social välfärd, inklusive den viktigaste vårdgivaren. Under mandatperioden, och under många år därefter, var Histadrut en viktig faktor för den ekonomiska utvecklingen och för att påverka den ekonomiska politiken. Under 1990-talet avyttrades Histadrut från många av sina icke-fackliga verksamheter, och dess inflytande i ekonomin har minskat kraftigt. De stora fackföreningar som är knutna till den har fortfarande mycket att säga till om när det gäller löne- och sysselsättningsfrågor.
De kommande utmaningarna
När den israeliska ekonomin går in i det nya århundradet har den visat sig vara välmående, eftersom den kontinuerligt inför och tillämpar ekonomiska innovationer, och har förmågan att hantera ekonomiska svängningar. Den står dock inför några allvarliga utmaningar. Några av dessa är desamma som de som de flesta industriella ekonomier står inför: hur man ska förena innovation, övergången från traditionell verksamhet som inte längre är konkurrenskraftig, till mer sofistikerade, kompetensintensiva produkter, med den förskjutning av arbetskraften som det innebär och den inkomstskillnad som det intensifierar. Liksom andra små ekonomier måste Israel se hur det passar in i den nya globala ekonomin, som präglas av de två stora marknaderna EU och USA och Kinas framväxt som en viktig ekonomisk faktor.
Särskilda frågor gäller Israels förbindelser med sina arabiska grannar. Det första är de ekonomiska konsekvenserna av ständiga fientligheter och militära hot. Det är uppenbart att om fred kan uppnås i regionen kan resurserna överföras till mer produktiva användningsområden. Vidare är utländska investeringar, som är så viktiga för Israels framtida tillväxt, mycket känsliga för politisk säkerhet. Andra frågor beror på vilken typ av förbindelser som upprättas: kommer det att råda fri rörlighet för varor och arbetstagare mellan Israel och en palestinsk stat? Kommer relativt fria ekonomiska förbindelser med andra arabländer att leda till en större integrering av Israel i den närmaste regionen, eller, vilket är mer troligt, kommer Israels handelsinriktning att fortsätta att huvudsakligen vara riktad mot de nuvarande stora industriländerna? Om det senare visar sig vara sant kommer Israel att behöva manövrera försiktigt mellan de två jättarna: USA och EU.
Referenser och rekommenderad läsning
Ben-Bassat, Avi, redaktör. Den israeliska ekonomin 1985-1998: From Government Intervention to Market Economics. Cambridge, MA: MIT Press, 2002.
Ben-Porath, Yoram, redaktör. The Israeli Economy: Maturing through Crisis. Cambridge, MA: Harvard University Press, 1986.
Fischer, Stanley, Dani Rodrik och Elias Tuma, redaktörer. The Economics of Middle East Peace. Cambridge, MA: MIT Press, 1993.
Halevi, Nadav och Ruth Klinov-Malul, The Economic Development of Israel. New York: Praeger, 1968.
Kleiman, Ephraim. ”Palestinian Economic Viability and Vulnerability”. Konferensbidrag vid UCLA:s Burkle-konferens i Aten, augusti 2003. (Tillgänglig på www.international.ucla.edu.)
Metz, Helen Chapin, redaktör. Israel: A Country Study. Washington: Library of Congress Country Studies, 1986.
Metzer, Jacob, The Divided Economy of Mandatory Palestine. Cambridge: Cambridge University Press, 1998.
Patinkin, Don. The Israel Economy: The First Decade. Jerusalem: Maurice Falk Institute for Economic Research in Israel, 1967.
Razin, Assaf och Efraim Sadka, The Economy of Modern Israel: Malaise and Promise. London: Chicago University Press, 1993.
World Bank. Utveckling av de ockuperade områdena: An Investment in Peace. Washington D.C.: Världsbanken, september 1993.
Citation: Halevi, Nadav. ”En kort ekonomisk historia av det moderna Israel”. EH.Net Encyclopedia, redigerad av Robert Whaples. Den 16 mars 2008. URL http://eh.net/encyclopedia/a-brief-economic-history-of-modern-israel/