Nadav Halevi, Uniwersytet Hebrajski
Przedpaństwowe tło
Historia współczesnego Izraela zaczyna się w latach osiemdziesiątych XIX wieku, kiedy pierwsi syjonistyczni imigranci przybyli do Palestyny, będącej wówczas pod panowaniem osmańskim, aby dołączyć do niewielkiej istniejącej społeczności żydowskiej, zakładając osady rolnicze i trochę przemysłu, przywracając hebrajski jako używany język narodowy oraz tworząc nowe instytucje gospodarcze i społeczne. Spustoszenia I wojny światowej zmniejszyły populację żydowską o jedną trzecią, do 56 000, czyli mniej więcej tyle, ile było na początku wieku.
W wyniku wojny Palestyna znalazła się pod kontrolą Wielkiej Brytanii, której Deklaracja Balfoura wzywała do utworzenia żydowskiego domu narodowego w Palestynie. Kontrola Wielkiej Brytanii została sformalizowana w 1920 r., kiedy to otrzymała ona mandat na Palestynę od Ligi Narodów. Podczas okresu mandatowego, który trwał do maja 1948 r., stworzono społeczną, polityczną i gospodarczą strukturę przyszłego państwa Izrael. Chociaż rząd Palestyny miał jednolitą politykę gospodarczą, gospodarki żydowska i arabska rozwijały się oddzielnie, ze stosunkowo niewielkim powiązaniem.
Dwa czynniki miały zasadnicze znaczenie dla wspierania szybkiego wzrostu gospodarczego sektora żydowskiego: imigracja i napływ kapitału. Populacja żydowska wzrosła głównie dzięki imigracji; do końca 1947 roku osiągnęła 630 000, około 35% całej populacji. Imigranci przybywali falami, szczególnie dużymi w połowie lat dwudziestych i połowie lat trzydziestych. Składali się oni z ideologicznych syjonistów oraz uchodźców ekonomicznych i politycznych z Europy Środkowej i Wschodniej. Napływ kapitału obejmował środki publiczne, gromadzone przez instytucje syjonistyczne, ale w przeważającej części były to środki prywatne. Produkt narodowy rósł szybko w okresach dużej imigracji, ale po obu falach masowej imigracji następowały recesje, okresy dostosowania i konsolidacji.
W okresie od 1922 do 1947 roku realny produkt krajowy netto (NDP) sektora żydowskiego rósł w średnim tempie 13,2%, a w 1947 roku stanowił 54% NDP gospodarek żydowskiej i arabskiej razem wziętych. NDP per capita w sektorze żydowskim rósł w tempie 4,8%; pod koniec tego okresu był 8,5 razy większy niż w 1922 r. i 2,5 razy większy niż w sektorze arabskim (Metzer, 1998). Choć rozwój rolnictwa – cel ideologiczny – był znaczny, sektor ten nigdy nie stanowił więcej niż 15 procent całkowitego produktu krajowego netto gospodarki żydowskiej. Produkcja przemysłowa rosła powoli przez większość okresu, ale bardzo szybko podczas II wojny światowej, kiedy Palestyna została odcięta od zagranicznej konkurencji i była głównym dostawcą dla brytyjskich sił zbrojnych na Bliskim Wschodzie. Pod koniec tego okresu produkcja stanowiła jedną czwartą NDP. Budownictwo mieszkaniowe, choć stanowiło mniejszy składnik NDP, było najbardziej zmiennym sektorem i przyczyniło się do gwałtownych ruchów w cyklu koniunkturalnym. Istotną cechą gospodarki żydowskiej w okresie mandatowym, która przeniosła się na późniejsze okresy, był dominujący rozmiar sektora usług – ponad połowa całkowitego NDP. Obejmował on stosunkowo nowoczesny sektor edukacyjny i zdrowotny, wydajne sektory finansowy i biznesowy oraz półrządowe instytucje żydowskie, które później były gotowe do podjęcia obowiązków rządowych.
The Formative Years: 1948-1965
Państwo Izrael powstało, w połowie maja 1948 roku, w środku wojny z arabskimi sąsiadami. Natychmiastowe problemy ekonomiczne były ogromne: sfinansować i prowadzić wojnę, przyjąć jak najwięcej imigrantów (najpierw uchodźców przetrzymywanych w obozach w Europie i na Cyprze), zapewnić podstawowe dobra starej i nowej ludności oraz stworzyć biurokrację rządową, która poradziłaby sobie z tymi wszystkimi wyzwaniami. Tworzenie rządu przebiegało stosunkowo sprawnie, ponieważ pół-rządowe instytucje żydowskie, które rozwinęły się w okresie mandatowym, stały się teraz departamentami rządowymi.
Umowy o zawieszeniu broni zostały podpisane w 1949 roku. Do końca tego roku przybyło łącznie 340 000 imigrantów, a do końca 1951 roku dodatkowo 345 000 (w tym imigranci z krajów arabskich), podwajając w ten sposób populację żydowską. Doraźne potrzeby były zaspokajane przez surowy program oszczędnościowy i inflacyjne finanse państwowe, tłumione przez kontrolę cen i racjonowanie podstawowych towarów. Jednak problemy z zapewnieniem mieszkań i zatrudnienia dla nowej ludności były rozwiązywane tylko stopniowo. Na początku 1952 roku wprowadzono Nową Politykę Ekonomiczną. Polegała ona na dewaluacji kursu walutowego, stopniowym rozluźnianiu kontroli cen i racjonowania towarów oraz ograniczaniu ekspansji monetarnej, głównie poprzez ograniczenia budżetowe. Aktywne zachęcanie do imigracji zostało ograniczone, aby poczekać na wchłonięcie wcześniejszej masowej imigracji.
Od 1950 do 1965 roku Izrael osiągnął wysoką stopę wzrostu: Realny PNB (produkt narodowy brutto) wzrastał średnio rocznie o ponad 11 procent, a PNB per capita o ponad 6 procent. Co sprawiło, że było to możliwe? Izrael miał szczęście, gdyż otrzymywał duże sumy napływu kapitału: pomoc amerykańska w postaci jednostronnych transferów i pożyczek, niemieckie reparacje i restytucje dla osób prywatnych, sprzedaż obligacji państwa Izrael za granicą oraz jednostronne transfery do instytucji publicznych, głównie Agencji Żydowskiej, która zachowała odpowiedzialność za absorpcję imigrantów i osadnictwo rolne. W ten sposób Izrael dysponował zasobami przeznaczonymi do użytku wewnętrznego – na konsumpcję publiczną i prywatną oraz inwestycje – o około 25 procent większymi niż jego własny PNB. Umożliwiło to realizację ogromnego programu inwestycyjnego, finansowanego głównie ze specjalnego budżetu rządowego. Zarówno ogrom potrzeb, jak i socjalistyczna filozofia głównej partii politycznej w koalicjach rządowych doprowadziły do ekstremalnej interwencji rządu w gospodarkę.
Budżety rządowe i silne środki protekcjonistyczne wspierające substytucję importu umożliwiły rozwój nowych gałęzi przemysłu, wśród których prym wiodły tekstylia, a subsydia zostały przyznane, aby pomóc w rozwoju eksportu, oprócz tradycyjnego eksportu produktów cytrusowych i szlifowanych diamentów.
Podczas czterech dekad od połowy lat sześćdziesiątych do chwili obecnej, gospodarka Izraela rozwijała się i zmieniała, podobnie jak polityka gospodarcza. Głównym czynnikiem wpływającym na te zmiany był konflikt arabsko-izraelski. Jego wpływ jest omówiony jako pierwszy, a po nim następują krótkie opisy wzrostu gospodarczego i fluktuacji oraz ewolucji polityki gospodarczej.
Konflikt arabsko-izraelski
Najbardziej dramatycznym wydarzeniem lat sześćdziesiątych była wojna sześciodniowa z 1967 roku, pod koniec której Izrael kontrolował Zachodni Brzeg (rzeki Jordan) – obszar Palestyny wchłonięty przez Jordan od 1949 roku – oraz Strefę Gazy, kontrolowaną do tego czasu przez Egipt.
W konsekwencji okupacji tych terytoriów Izrael był odpowiedzialny zarówno za życie gospodarcze, jak i polityczne na przejętych obszarach. Arabskie dzielnice Jerozolimy zostały zjednoczone z dzielnicą żydowską. Na części okupowanych terytoriów powstały osiedla żydowskie. W miarę nasilania się działań wojennych dokonywano specjalnych inwestycji w infrastrukturę, aby chronić żydowskich osadników. Alokacja zasobów dla osiedli żydowskich na terytoriach okupowanych jest od tego czasu kwestią polityczną i ekonomiczną.
Gospodarki Izraela i terytoriów okupowanych były częściowo zintegrowane. Handel towarami i usługami rozwijał się, z ograniczeniami nałożonymi na eksport do Izraela produktów uznanych za zbyt konkurencyjne, a palestyńscy robotnicy byli zatrudniani w Izraelu, szczególnie w budownictwie i rolnictwie. W szczytowym okresie, w 1996 roku, palestyńskie zatrudnienie w Izraelu osiągnęło 115.000 do 120.000, około 40 procent palestyńskiej siły roboczej, ale nigdy więcej niż 6,5 procent całkowitego zatrudnienia w Izraelu. Tak więc, podczas gdy zatrudnienie w Izraelu było głównym czynnikiem przyczyniającym się do gospodarki Palestyńczyków, jego wpływ na gospodarkę izraelską, z wyjątkiem sektorów budownictwa i rolnictwa, nie był duży.
Gospodarka palestyńska rozwijała się szybko – realny dochód narodowy per capita rósł w tempie blisko 20 procent rocznie w latach 1969-1972 i 5 procent w latach 1973-1980 – ale później ulegał znacznym wahaniom, a w czasach działań wojennych wręcz spadał. Palestyński dochód per capita wynosił 10,2 procent izraelskiego dochodu per capita w 1968 r., 22,8 procent w 1986 r. i spadł do 9,7 procent w 1998 r. (Kleiman, 2003).
Jako część procesu pokojowego między Izraelem a Palestyńczykami, zapoczątkowanego w latach 90-tych, w 1994 r. podpisano porozumienie gospodarcze między stronami, które w efekcie przekształciło to, co było zasadniczo jednostronnym porozumieniem celnym (które dawało Izraelowi pełną swobodę eksportu na Terytoria, ale nakładało ograniczenia na palestyński eksport do Izraela) w bardziej wyrównaną unię celną: jednolita polityka handlu zewnętrznego należała faktycznie do Izraela, ale Palestyńczycy otrzymali ograniczoną suwerenność w zakresie importu niektórych towarów.
Powstania arabskie (intifady), w latach osiemdziesiątych, a zwłaszcza bardziej gwałtowne, które rozpoczęły się w 2000 r. i trwały do 2005 r., doprowadziły do poważnych ograniczeń izraelskich dotyczących interakcji między obiema gospodarkami, w szczególności zatrudnienia Palestyńczyków w Izraelu, a nawet do ponownej okupacji wojskowej niektórych obszarów przekazanych wcześniej pod kontrolę palestyńską. Środki te cofnęły gospodarkę palestyńską o wiele lat, niwelując znaczną część wzrostu dochodów osiągniętego od 1967 r. – PNB per capita w 2004 r. wynosił 932 USD, w porównaniu z około 1500 USD w 1999 r. Palestyńscy pracownicy w Izraelu zostali zastąpieni przez pracowników zagranicznych.
Ważną ekonomiczną implikacją konfliktu arabsko-izraelskiego jest to, że Izrael musi przeznaczyć znaczną część swojego budżetu na obronę. Wielkość budżetu obronnego zmieniała się, wzrastając w czasie wojen i działań zbrojnych. Całkowite obciążenie budżetu obronnego (w tym wydatki nieobjęte budżetem) osiągnęło maksymalną relatywną wielkość podczas i po wojnie Jom Kippur w 1973 r., zbliżając się do 30 proc. PNB w latach 1974-1978. W latach 2000-2004 sam budżet obronny osiągnął około 22-25% PKB. Izrael miał szczęście otrzymywać hojne kwoty pomocy amerykańskiej. Do 1972 roku większość tej pomocy była w formie dotacji i pożyczek, głównie na zakup amerykańskich nadwyżek rolnych. Ale od 1973 roku pomoc amerykańska jest ściśle związana z potrzebami obronnymi Izraela. W latach 1973-1982 roczne pożyczki i dotacje wynosiły średnio 1,9 miliarda dolarów i pokrywały około 60 procent całkowitego importu obronnego. Ale nawet w spokojniejszych okresach obciążenie obronne, bez pomocy USA, było znacznie większe niż zwykle w krajach przemysłowych w czasie pokoju.
Wzrost i wahania gospodarcze
Wysokie stopy wzrostu dochodu i dochodu per capita, które charakteryzowały Izrael do 1973 roku, nie zostały osiągnięte później. Wzrost PKB wahał się, na ogół między 2 a 5 procent, osiągając nawet 7,5 procent w 2000 roku, ale spadł poniżej zera w latach recesji od 2001 do połowy 2003 roku. Pod koniec XX wieku dochód per capita osiągnął około 20 000 dolarów, podobnie jak w wielu bardziej rozwiniętych krajach uprzemysłowionych.
Wahania gospodarcze w Izraelu były zwykle związane z falami imigracji: duży przepływ imigrantów, który gwałtownie zwiększa populację, wymaga okresu dostosowawczego, dopóki nie zostanie produktywnie wchłonięty, z inwestycjami na jego absorpcję w zatrudnienie i mieszkalnictwo stymulujące działalność gospodarczą. Imigracja nigdy już nie osiągnęła względnych rozmiarów z pierwszych lat po powstaniu państwa, ale ponownie zyskała na znaczeniu wraz z rozluźnieniem ograniczeń dotyczących emigracji ze Związku Radzieckiego. Całkowita liczba imigrantów w latach 1972-1982 wynosiła 325 000, a po rozpadzie Związku Radzieckiego imigracja wyniosła 1 050 000 w latach 1990-1999, głównie z krajów byłego Związku Radzieckiego. W przeciwieństwie do wcześniejszego okresu, imigranci ci byli stopniowo wchłaniani do produktywnego zatrudnienia (choć często nie w tej samej działalności, co za granicą) bez uciekania się do projektów prowizorycznych. Pod koniec wieku liczba ludności Izraela przekroczyła 6.300.000, z czego 78% stanowiła ludność żydowska. Imigranci z byłego Związku Radzieckiego byli równi około jednej piątej populacji żydowskiej, i byli znaczącym i ważnym dodatkiem kapitału ludzkiego do siły roboczej.
As the economy developed, the structure of output changed. Choć sektory usług nadal są stosunkowo duże – handel i usługi stanowią 46% produktu sektora biznesowego – rolnictwo straciło na znaczeniu, a przemysł stanowi ponad jedną czwartą całości. Zmieniła się również struktura produkcji: zarówno w produkcji ogółem, jak i w eksporcie zmniejszył się udział tradycyjnych, mało zaawansowanych technologicznie gałęzi przemysłu, a podstawowe znaczenie osiągnęły wyrafinowane, zaawansowane technologicznie produkty, w szczególności elektronika.
Wahania w produkcji charakteryzowały się okresami inflacji i okresami bezrobocia. Po zmianie polityki kursowej w późnych latach 70-tych (omówionej poniżej), spirala inflacyjna została wyzwolona. Na początku lat 80. osiągnięto poziom hiperinflacji, około 400 procent rocznie, do czasu wprowadzenia drastycznej polityki stabilizacyjnej w 1985 roku. Stabilizacja kursu walutowego, ograniczenia budżetowe i monetarne oraz zamrożenie płac i cen gwałtownie obniżyły stopę inflacji do poziomu poniżej 20 procent, a następnie do około 16 procent w późnych latach osiemdziesiątych. Bardzo drastyczna polityka monetarna, prowadzona od końca lat 90-tych, doprowadziła w końcu do obniżenia inflacji do zera w 2005 roku. Jednak polityka ta, w połączeniu z czynnikami zewnętrznymi, takimi jak pęknięcie bańki na rynku zaawansowanych technologii, recesja za granicą i niepewność wewnętrzna wynikająca z intifady, doprowadziła do poziomu bezrobocia przekraczającego 10 procent na początku nowego wieku. Poprawa sytuacji gospodarczej od drugiej połowy 2003 r., jak dotąd (luty 2005 r.), nie zmniejszyła znacząco poziomu bezrobocia.
Zmiany polityki
Gospodarka izraelska początkowo podlegała szerokiej kontroli rządowej. Dopiero stopniowo przekształcano ją w dość wolną (choć wciąż nie w pełni) gospodarkę rynkową. Proces ten rozpoczął się w latach sześćdziesiątych. W odpowiedzi na uświadomienie sobie przez decydentów politycznych, że interwencja rządu w gospodarkę jest nadmierna, oraz na wyzwanie, jakie stanowiło utworzenie w Europie unii celnej (która stopniowo przekształciła się w obecną Unię Europejską), Izrael rozpoczął bardzo stopniowy proces liberalizacji gospodarczej. Pojawił się on najpierw w handlu zagranicznym: ilościowe ograniczenia importu zostały zastąpione ochroną taryfową, która była powoli redukowana, a zarówno substytucja importu, jak i eksport były wspierane przez bardziej realistyczne kursy wymiany, a nie przez ochronę i subsydia. Several partial trade agreements with the European Economic Community (EEC), starting in 1964, culminated in a free trade area agreement (FTA) in industrial goods in 1975, and an FTA agreement with U.S. came into force in 1985.
By late 1977 a considerable degree of trade liberalization had taken place. W październiku tego samego roku Izrael przeszedł z systemu stałego kursu walutowego na system kursu płynnego, a ograniczenia w przepływie kapitału zostały znacznie zliberalizowane. Po tym jednak nastąpiła katastrofalna spirala inflacyjna, która zahamowała proces liberalizacji kapitału. Przepływy kapitałowe zostały całkowicie zliberalizowane dopiero na początku nowego wieku.
W latach 80. i 90. nastąpiły dodatkowe działania liberalizacyjne: w polityce monetarnej, na krajowych rynkach kapitałowych oraz w różnych instrumentach ingerencji państwa w działalność gospodarczą. Rola rządu w gospodarce uległa znacznemu zmniejszeniu. Z drugiej strony, niektóre rządowe funkcje gospodarcze zostały zwiększone: wprowadzono narodowy system ubezpieczeń zdrowotnych, choć prywatni świadczeniodawcy nadal świadczyli usługi zdrowotne w ramach systemu narodowego. Świadczenia socjalne, takie jak zasiłki dla bezrobotnych, zasiłki na dzieci, emerytury i wsparcie dochodu minimalnego, były stale rozszerzane, aż stanowiły główny wydatek budżetowy. Te płatności transferowe w dużym stopniu rekompensowały ciągły wzrost nierówności dochodowych, który sprawił, że Izrael z grupy krajów rozwiniętych o najmniejszych nierównościach dochodowych przesunął się do grupy krajów o największych nierównościach. Do 2003 roku 15 procent budżetu państwa przeznaczano na służbę zdrowia, 15 procent na edukację, a dodatkowe 20 procent stanowiły płatności transferowe za pośrednictwem Narodowej Agencji Ubezpieczeniowej.
Począwszy od 2003 roku Ministerstwo Finansów podjęło poważne wysiłki w celu zmniejszenia płatności socjalnych, skłonienia do większego udziału w sile roboczej, prywatyzacji przedsiębiorstw będących nadal własnością państwa oraz zmniejszenia zarówno względnej wielkości deficytu państwa, jak i samego sektora państwowego. Działania te są wynikiem ideologicznej akceptacji przez obecnych decydentów koncepcji, że prawdziwie wolnorynkowa gospodarka jest potrzebna, aby zmieścić się i konkurować w nowoczesnym świecie globalizacji.
Ważną instytucją gospodarczą jest Histadrut, federacja związków zawodowych. To, co czyniło tę instytucję wyjątkową, to fakt, że oprócz normalnych funkcji związków zawodowych, obejmowała ona również spółdzielnie rolnicze i inne, główne przedsiębiorstwa budowlane i przemysłowe oraz instytucje opieki społecznej, w tym głównego dostawcę usług zdrowotnych. W okresie mandatowym i przez wiele lat po nim Histadrut był ważnym czynnikiem rozwoju gospodarczego i wpływania na politykę ekonomiczną. W latach 90. Histadrut został pozbawiony wielu działań pozazwiązkowych, a jego wpływ na gospodarkę znacznie zmalał. Główne związki zawodowe z nią związane nadal mają wiele do powiedzenia w kwestiach płac i zatrudnienia.
Wyzwania na przyszłość
Wchodząc w nowe stulecie, gospodarka izraelska udowodniła, że dobrze prosperuje, ponieważ stale wprowadza i stosuje innowacje gospodarcze, a także jest zdolna do radzenia sobie z wahaniami gospodarczymi. Stoi ona jednak w obliczu poważnych wyzwań. Niektóre z nich są takie same, jak te, przed którymi stoi większość gospodarek przemysłowych: jak pogodzić innowacje, przejście od tradycyjnej działalności, która nie jest już konkurencyjna, do bardziej wyrafinowanych, wymagających umiejętności produktów, z przemieszczeniem siły roboczej, które się z tym wiąże, i nierównością dochodów, którą to przemieszczenie pogłębia. Podobnie jak inne małe gospodarki, Izrael musi zobaczyć, jak wpisuje się w nową globalną gospodarkę, wyznaczoną przez dwa główne rynki UE i USA, oraz pojawienie się Chin jako głównego czynnika gospodarczego.
Specjalne kwestie dotyczą stosunków Izraela z jego arabskimi sąsiadami. Po pierwsze są to finansowe implikacje ciągłych działań wojennych i gróźb militarnych. Oczywiste jest, że jeśli w regionie zapanuje pokój, zasoby będzie można przenieść do bardziej produktywnych zastosowań. Co więcej, inwestycje zagraniczne, tak ważne dla przyszłego rozwoju Izraela, są bardzo wrażliwe na bezpieczeństwo polityczne. Inne kwestie zależą od rodzaju ustanowionych stosunków: czy będzie istniał swobodny przepływ towarów i pracowników między Izraelem a państwem palestyńskim? Czy stosunkowo swobodne stosunki gospodarcze z innymi krajami arabskimi doprowadzą do większej integracji Izraela w najbliższym regionie, czy też, co jest bardziej prawdopodobne, orientacja handlowa Izraela będzie nadal skierowana głównie do obecnych wielkich krajów przemysłowych? Jeśli to drugie okaże się prawdą, Izrael będzie musiał ostrożnie manewrować między dwoma gigantami: USA i UE.
References and Recommended Reading
Ben-Bassat, Avi, editor. The Israeli Economy, 1985-1998: From Government Intervention to Market Economics. Cambridge, MA: MIT Press, 2002.
Ben-Porath, Yoram, editor. The Israeli Economy: Dojrzewanie przez kryzys. Cambridge, MA: Harvard University Press, 1986.
Fischer, Stanley, Dani Rodrik i Elias Tuma, redaktorzy. The Economics of Middle East Peace. Cambridge, MA: MIT Press, 1993.
Halevi, Nadav i Ruth Klinov-Malul, The Economic Development of Israel. New York: Praeger, 1968.
Kleiman, Ephraim. „Palestinian Economic Viability and Vulnerability.” Referat przedstawiony na UCLA Burkle Conference w Atenach, sierpień 2003. (Dostępne na www.international.ucla.edu.)
Metz, Helen Chapin, editor. Israel: A Country Study. Washington: Library of Congress Country Studies, 1986.
Metzer, Jacob, The Divided Economy of Mandatory Palestine. Cambridge: Cambridge University Press, 1998.
Patinkin, Don. The Israel Economy: The First Decade. Jerozolima: Maurice Falk Institute for Economic Research in Israel, 1967.
Razin, Assaf i Efraim Sadka, The Economy of Modern Israel: Malaise and Promise. London: Chicago University Press, 1993.
World Bank. Developing the Occupied Territories: An Investment in Peace. Washington D.C.: The World Bank, September, 1993.
Citation: Halevi, Nadav. „A Brief Economic History of Modern Israel”. EH.Net Encyclopedia, edited by Robert Whaples. March 16, 2008. URL http://eh.net/encyclopedia/a-brief-economic-history-of-modern-israel/
.