Einführung

Seit dem Ende des Zweiten Weltkriegs haben die europäischen Länder versucht, ihre Integration im Streben nach Frieden und Wirtschaftswachstum zu vertiefen. Die Institutionen, aus denen die Europäische Union hervorging, haben ihre Autorität stetig erweitert und gestärkt, da die Mitgliedstaaten der Union immer mehr Entscheidungsbefugnisse übertragen haben.

Doch in den letzten Jahren wurde die EU von einer Reihe von Krisen heimgesucht, die ihren Zusammenhalt auf die Probe gestellt haben, darunter die globale Finanzkrise von 2008, ein Zustrom von Migranten aus Afrika und dem Nahen Osten und die Brexit-Verhandlungen. Anfang 2020 kämpfte der Block um eine gemeinsame Antwort auf den Ausbruch einer neuen Coronavirus-Krankheit, COVID-19.

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Diplomatie und internationale Institutionen

Europäische Zentralbank (EZB)

Kongresse und Parlamente

Heute ist die EU ein mächtiger Akteur auf der Weltbühne, aber die Komplexität ihrer vielen Institutionen kann oft verwirren. Hier ein genauerer Blick darauf, was die EU ist und wie sie funktioniert.

Welches sind die wichtigsten Institutionen der EU?

Die europäische Integration nahm in den 1950er Jahren Gestalt an, aber die moderne Union wurde 1992 mit dem Vertrag von Maastricht gegründet. Ihre heutige Struktur und Befugnisse erhielt die EU 2007 mit dem Vertrag von Lissabon, der auch als Reformvertrag bekannt ist. Im Rahmen dieser Verträge erklären sich die 27 Mitglieder der Union bereit, ihre Souveränität zu bündeln und viele Entscheidungsbefugnisse an die EU zu delegieren.

Es gibt sieben offizielle EU-Institutionen, die sich grob nach ihren exekutiven, legislativen, judikativen und finanziellen Funktionen gruppieren lassen.

Der Europäische Rat, ein Zusammenschluss der führenden Politiker der EU, besteht aus den Präsidenten oder Premierministern der einzelnen Mitgliedstaaten. Auf seinen Gipfeltreffen legt er die allgemeine Richtung der Union fest und regelt dringende Fragen auf hoher Ebene. Die Mitglieder wählen einen Präsidenten, der bis zu zwei Amtszeiten von zweieinhalb Jahren absolvieren kann. Der derzeitige Präsident ist der ehemalige belgische Premierminister Charles Michel.

Die Europäische Kommission, das wichtigste Exekutivorgan der EU, verfügt über die meisten Befugnisse im Tagesgeschäft. Sie schlägt Gesetze vor, verwaltet den Haushalt, setzt Entscheidungen um, erlässt Verordnungen und vertritt die EU weltweit auf Gipfeltreffen, bei Verhandlungen und in internationalen Organisationen. Die Mitglieder der Kommission werden vom Europäischen Rat ernannt und vom Europäischen Parlament bestätigt. Die aktuelle Kommission wird von der ehemaligen deutschen Verteidigungsministerin Ursula von der Leyen geleitet.

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Europäische Zentralbank (EZB)

Kongresse und Parlamente

Das Europäische Parlament ist das einzige direkt gewählte Organ der EU, dessen Vertreter nach der Bevölkerungszahl der einzelnen Mitgliedstaaten bestimmt werden. Anders als herkömmliche Parlamente kann es keine Gesetze vorschlagen, aber Gesetze können ohne seine Zustimmung nicht verabschiedet werden. Außerdem verhandelt und genehmigt es den EU-Haushalt und überwacht die Kommission. Das Parlament wird derzeit von dem italienischen Politiker David Sassoli geleitet.

Der Rat der Europäischen Union, der zur Vermeidung von Verwechslungen auch als Ministerrat bezeichnet wird, ist eine zweite Legislative, deren Zustimmung ebenfalls erforderlich ist, damit Gesetze verabschiedet werden können. Dieser Rat besteht aus den Ministern aller EU-Mitglieder, die nach Politikbereichen geordnet sind. So treffen sich beispielsweise die Außenminister aller EU-Mitglieder in einer Gruppe, die Landwirtschaftsminister in einer anderen usw.

Der Gerichtshof der Europäischen Union (EuGH) ist die höchste gerichtliche Instanz der EU, die das EU-Recht auslegt und Streitigkeiten beilegt. Der EuGH besteht aus dem Europäischen Gerichtshof, der das EU-Recht für die nationalen Gerichte klärt und über mutmaßliche Verstöße der Mitgliedstaaten entscheidet, und dem Gericht, das ein breites Spektrum von Rechtssachen behandelt, die von Einzelpersonen und Organisationen gegen EU-Institutionen angestrengt werden.

Die Europäische Zentralbank (EZB) verwaltet den Euro für die neunzehn Länder, die die Währung verwenden, und führt die Geldpolitik der EU durch. Sie trägt auch zur Regulierung des EU-Bankensystems bei. Inmitten der europäischen Schuldenkrise, die den Kontinent ab 2009 erschütterte, verpflichtete EZB-Präsident Mario Draghi die Bank kontrovers dazu, als Kreditgeber der letzten Instanz für angeschlagene Volkswirtschaften der Eurozone zu fungieren. Die französische Politikerin Christine Lagarde, ehemalige Chefin des Internationalen Währungsfonds, übernahm 2019 das Amt von Draghi.

Der Europäische Rechnungshof (ERH) prüft den EU-Haushalt, kontrolliert, ob die Mittel ordnungsgemäß ausgegeben werden, und meldet dem Parlament, der Kommission und den nationalen Regierungen etwaige Betrugsfälle.

Die Büros dieser Institutionen befinden sich überall in der EU, mit Sitz in Brüssel, Frankfurt, Luxemburg und Straßburg.

Wie stehen die Institutionen zueinander?

Diese EU-Institutionen bilden ein komplexes Geflecht von Befugnissen und gegenseitiger Kontrolle.

An der Basis beziehen sie ihre demokratische Legitimation aus Wahlen auf zwei Arten: Erstens setzt sich der Europäische Rat, der die allgemeine politische Richtung des Blocks vorgibt, aus demokratisch gewählten nationalen Staats- und Regierungschefs zusammen. Zweitens setzt sich das Europäische Parlament aus Abgeordneten zusammen, die von den Bürgern der einzelnen EU-Mitgliedstaaten direkt gewählt werden.

Der Europäische Rat und das Parlament bestimmen gemeinsam die Zusammensetzung der Europäischen Kommission – der Rat ernennt ihre Mitglieder, und das Parlament muss sie bestätigen. Die Kommission hat die alleinige Befugnis, EU-Gesetze und -Ausgaben vorzuschlagen, aber alle EU-Gesetze müssen sowohl vom Parlament als auch vom Ministerrat gebilligt werden.

Welche Befugnisse hat das Europäische Parlament?

Obwohl das Parlament keine Gesetze initiieren kann, kann kein EU-Gesetz ohne die Zustimmung des Parlaments verabschiedet werden. Das Parlament verhandelt alle Gesetze, einschließlich des Haushalts, mit der Kommission und dem Ministerrat im Rahmen des so genannten Mitentscheidungsverfahrens.

Außerdem müssen internationale Abkommen, einschließlich Handelsabkommen, vom Parlament unterzeichnet werden. Der Präsident des Parlaments, der von der Versammlung gewählt wird, muss auch Gesetze absegnen, damit sie verabschiedet werden können.

Das Parlament hat eine Reihe weiterer Befugnisse. Es bestätigt die Mitglieder der Europäischen Kommission, was bedeutet, dass die Wahlen des Parlaments die Richtung der EU-Politik maßgeblich bestimmen. Das Parlament kann auch den Rücktritt der Kommission erzwingen. Das ist noch nie passiert, aber einmal, 1999, trat die Kommission wegen eines Korruptionsskandals geschlossen zurück, bevor das Parlament handeln konnte.

Was macht die Europäische Kommission?

Als Exekutivorgan ist die Kommission am meisten für das Tagesgeschäft der EU verantwortlich.

Die Kommission ist mit der Ausarbeitung von Rechtsvorschriften und der Aufstellung des EU-Haushalts beauftragt. Sie leitet diese Vorschläge an das Parlament und den Ministerrat weiter und verhandelt mit ihnen, bis sie von beiden Organen gebilligt werden.

Die Kommission ist auch dafür verantwortlich, dass die EU-Gesetze umgesetzt und die Haushaltsmittel korrekt zugewiesen werden, sei es durch die Überwachung der Mitgliedstaaten oder durch eine der Dutzenden von EU-Agenturen.

Zu ihren weiteren Aufgaben gehören die Vertretung der EU in internationalen Organisationen, die Förderung der Außenpolitik des Blocks und die Leitung von Handelsverhandlungen. Die Kommission hilft auch bei der Durchsetzung der EU-Verträge, indem sie Rechtsstreitigkeiten vor den Europäischen Gerichtshof bringt.

Was deckt das EU-Recht ab?

Die Mitgliedsstaaten haben der EU unterschiedliche Befugnisse in verschiedenen Bereichen übertragen, die als Zuständigkeiten bezeichnet werden:

• Ausschließliche Zuständigkeiten sind Bereiche, in denen nur die EU, nicht aber die nationalen Regierungen, Gesetze erlassen kann. Dazu gehören viele der Kernaktivitäten der EU, einschließlich der Zollunion, der Wettbewerbsregeln für Unternehmen, der Handelsabkommen und – für die Länder der Eurozone – der Währungspolitik.
• Geteilte Zuständigkeiten sind solche, in denen die nationalen Regierungen Gesetze erlassen können, aber nur, wenn die EU nicht bereits über entsprechende Gesetze verfügt. Dies gilt für den Binnenmarkt, der den freien Verkehr von Waren, Dienstleistungen, Personen und Kapital vorsieht. Dies gilt auch für die Bereiche Landwirtschaft, Regionalentwicklung, Verkehr, Energie, Umwelt- und Verbraucherschutz, öffentliche Gesundheit sowie Forschung und Technologie.
• Unterstützende Zuständigkeiten sind Bereiche, in denen die EU nur Aktivitäten unterstützen kann, die bereits von den Mitgliedstaaten durchgeführt wurden. Dazu gehören Kultur, Bildung, Sport und viele sozialpolitische Bereiche.

Wie betreibt die EU ihre Außenpolitik?

Die Gemeinsame Außen- und Sicherheitspolitik (GASP), wie die Außenpolitik der EU genannt wird, betrifft in erster Linie die Diplomatie, die Sicherheit und die Zusammenarbeit im Verteidigungsbereich.

Die Richtung auf hoher Ebene wird von den nationalen Regierungen des Blocks durch den Europäischen Rat und den Ministerrat vorgegeben. GASP-Beschlüsse müssen jedoch einstimmig gefasst werden, und die Mitgliedstaaten können ihre eigene Außenpolitik betreiben. Dies hat zu der Kritik geführt, dass die Fähigkeit der EU, einen gemeinsamen Standpunkt zu vertreten, häufig durch Meinungsverschiedenheiten zwischen den Mitgliedstaaten untergraben wird.

Die Umsetzung der GASP, für die die Europäische Kommission zuständig ist, erfolgt durch den Hohen Vertreter der Union für Außen- und Sicherheitspolitik, ein Amt, das informell als EU-Außenminister bezeichnet wird. Diese Position wurde durch den Vertrag von Lissabon geschaffen, um die EU-Diplomatie zu stärken und zu zentralisieren.

Der Vertrag schuf auch einen diplomatischen Dienst der EU, den Europäischen Auswärtigen Dienst. Er wird von der Kommission verwaltet, verfügt über Personal aus allen EU-Institutionen und ist in mehr als 140 Ländern tätig.

Die außenpolitische Geschlossenheit der EU wurde in den letzten Jahren wiederholt auf die Probe gestellt. Der Block spielte eine führende Rolle bei der Aushandlung internationaler Abkommen, darunter das Pariser Klimaabkommen und das Atomabkommen mit dem Iran, die beide 2015 abgeschlossen wurden. Im Jahr 2016 einigte sie sich mit der Türkei auf eine Begrenzung der Aufnahme von Flüchtlingen, doch die Migrationspolitik hat die Mitglieder tief gespalten und dazu beigetragen, die Voraussetzungen für den Brexit zu schaffen, das Votum des Vereinigten Königreichs, die Union zu verlassen. In großen Konfliktgebieten wie Libyen, Syrien und der Ukraine hat sich der Block schwer getan, eine gemeinsame Politik zu definieren. Sie hat die Sanktionen gegen Russland seit der Annexion der Krim im Jahr 2014 aufrechterhalten, aber die EU-Mitglieder sind sich uneins darüber, wie eng sie mit Moskau im Energiebereich und in anderen Bereichen zusammenarbeiten sollen.

In der Zwischenzeit haben der französische Präsident Emmanuel Macron und die deutsche Bundeskanzlerin Angela Merkel Meinungsverschiedenheiten über die Rolle und den Ausbau der EU-Institutionen. Auch über Investitionen in kritische Infrastrukturen durch Unternehmen wie Huawei und andere chinesische Firmen sind Meinungsverschiedenheiten entstanden, und die Reaktion des Blocks auf die rasche Ausbreitung eines neuen Coronavirus hat die europäische Einheit auf die Probe gestellt.

Wie werden Handelsverhandlungen geführt?

Das EU-Außenministerium unterscheidet sich von der gemeinsamen Handelspolitik der EU, die über den EU-Handelskommissar abgewickelt wird. Die nationalen Regierungen haben sich darauf geeinigt, ihre gesamte Entscheidungsbefugnis in diesem Bereich – im Gegensatz zu anderen außenpolitischen Angelegenheiten – auf die EU zu übertragen.

Die EU braucht eine einheitliche Handelspolitik aufgrund ihrer Zollunion, die einen einheitlichen Außenzolltarif für den gesamten Block festlegt, und ihres Binnenmarktes, in dem alle Waren und Dienstleistungen, die in die EU gelangen, gleich behandelt werden. Daher tritt die EU bei Handelsverhandlungen und in der Welthandelsorganisation als ein Gremium auf.

Der Abschluss eines Handelsabkommens erfordert die Mitarbeit der meisten EU-Institutionen.

• Zunächst müssen die nationalen Regierungen über den Europäischen Rat und den Ministerrat zustimmen, der Europäischen Kommission ein Mandat für Verhandlungen mit einem bestimmten Partner zu erteilen.
• Der EU-Handelskommissar übernimmt dann die Führung und verhandelt ein Abkommen.
• Bevor ein Abkommen unterzeichnet werden kann, muss es wie jedes andere Gesetz vom Europäischen Parlament und vom Ministerrat gebilligt werden.

Wenn ein Handelsabkommen besonders umfangreich ist, kann es schließlich auch die Zustimmung jedes einzelnen EU-Mitgliedstaats erfordern. Das Umfassende Wirtschafts- und Handelsabkommen zwischen der EU und Kanada (CETA) ist ein solches Beispiel. Das 2016 unterzeichnete CETA ist noch nicht vollständig in Kraft getreten, da die italienische Regierung ihre Zustimmung bisher verweigert hat. Die EU war auch dabei, einen umfassenden Handelspakt mit den Vereinigten Staaten auszuhandeln, die sogenannte Transatlantische Handels- und Investitionspartnerschaft (TTIP), aber das Abkommen wurde unter US-Präsident Donald J. Trump auf Eis gelegt, der die EU in Handelsfragen als „Feind“ bezeichnet hat.

Gibt es ein EU-Militär?

Die EU-Länder kooperieren bei Militäreinsätzen, aber diese werden auf freiwilliger Basis und von Fall zu Fall von den nationalen Streitkräften durchgeführt. Es gibt keine ständige, von den Armeen der Mitgliedstaaten unabhängige EU-Armee.

Die Sicherheitsanstrengungen der EU erfolgen im Rahmen der Gemeinsamen Sicherheits- und Verteidigungspolitik (GSVP), die ebenfalls von der Europäischen Kommission betrieben und vom EU-Außenminister geleitet wird. Die GSVP umfasst sowohl militärische als auch zivile Maßnahmen, die von polizeilichen Ausbildungsprogrammen bis hin zu friedenserhaltenden Maßnahmen, Anti-Piraterie-Maßnahmen und Rettungseinsätzen reichen. Die wichtigsten Militäreinsätze der EU finden derzeit alle in Afrika statt, unter anderem in Mali, Niger, Südsudan und am Horn von Afrika.

Doch die Militäroperationen der EU haben die Frage aufgeworfen, in welchem Verhältnis sie zum Militärbündnis der Nordatlantikvertrags-Organisation (NATO) stehen, dessen Mitgliedschaft sich teilweise mit der der EU überschneidet. Der Vertrag von Lissabon erkennt die NATO als Europas wichtigstes Mittel der kollektiven Verteidigung an und legt fest, dass die EU eine unterstützende Rolle spielen wird. In der Praxis haben viele, darunter auch US-Politiker, die Befürchtung geäußert, dass die Vereinbarung zu Doppelarbeit führt und die europäische Verteidigung verkompliziert.

Wie groß ist der EU-Haushalt?

Der Haushalt der Europäischen Union belief sich im Jahr 2017, dem letzten Jahr, für das die Europäische Kommission ihre vollständige Rechnungslegung veröffentlicht hat, auf etwas mehr als 150 Milliarden US-Dollar.

• Der größte Teil davon, etwa 40 Prozent, wird für Agrarprogramme ausgegeben. Die größten Ausgaben werden für Direktzahlungen an Landwirte und die Entwicklung der Fischerei, der Wälder und der ländlichen Gemeinden getätigt.
• Der zweitgrößte Teil, etwa 25 Prozent, entfällt auf den wirtschaftlichen, sozialen und territorialen Zusammenhalt, der den weniger entwickelten Ländern der EU helfen soll, ihren Rückstand aufzuholen. Die Ausgaben decken Investitionen und technische Hilfe für kleine Unternehmen, die Entwicklung der Infrastruktur, Beschäftigungsprogramme und kohlenstoffarme Energie ab.
• Die damit verbundenen Ausgaben für die Wettbewerbsfähigkeit, etwa 15 Prozent, gehen an EU-weite Initiativen in den Bereichen Forschung und Entwicklung, Energie, Verkehr und Telekommunikation.
• Das globale Europa deckt die außenpolitischen Bemühungen der EU ab, während sich Sicherheit und Unionsbürgerschaft weitgehend auf Migrations- und Strafverfolgungsprogramme konzentrieren.

Der EU-Haushalt wird zwar jährlich von der Europäischen Kommission, dem Parlament und dem Ministerrat neu verhandelt, muss aber in einen zuvor vereinbarten Haushaltsrahmen passen, der eine Obergrenze für die Gesamtausgaben festlegt, in der Regel für einen Zeitraum von sieben Jahren. Der derzeitige Rahmen gilt für den Zeitraum 2014-2020.

Der EU-Haushalt muss ausgeglichen sein, da die Union nicht befugt ist, mehr auszugeben als sie einnimmt. Fast alle Einnahmen stammen von den Mitgliedstaaten, die je nach ihrem wirtschaftlichen Gewicht unterschiedlich viel beitragen. Viele weniger entwickelte Staaten sind Nettoempfänger, die mehr EU-Mittel erhalten als sie einzahlen.

Im Jahr 2017 war Polen der größte Nettoempfänger, der fast 10 Milliarden Dollar mehr erhielt als er einzahlte, gefolgt von Griechenland und Rumänien mit jeweils fast 4 Milliarden Dollar.

Was ist mit den anderen EU-Organisationen?

Neben den sieben offiziellen EU-Institutionen gibt es in der EU Dutzende weiterer Einrichtungen – Agenturen, Ausschüsse, Büros, Stiftungen, Schulen und Banken. Sie betreiben in der Regel Forschung, sprechen Empfehlungen aus, führen Verwaltungsaufgaben aus oder helfen auf andere Weise bei der Umsetzung der EU-Politik. Es gibt auch politische und wirtschaftliche Vereinbarungen, die einige, aber nicht alle EU-Länder einschließen.

Einige wichtige Beispiele sind:

• Der Schengen-Raum umfasst Länder, die sich darauf geeinigt haben, alle Grenzkontrollen zwischen ihnen abzuschaffen und die Zusammenarbeit bei der Strafverfolgung zu verstärken. Ihm gehören vier Nicht-EU-Länder an – Island, Liechtenstein, Norwegen und die Schweiz -, während fünf EU-Länder – Bulgarien, Kroatien, Zypern, Irland und Rumänien – nicht daran beteiligt sind.
• Die Eurozone ist die Gruppe von neunzehn der siebenundzwanzig EU-Mitglieder, die die Euro-Währung verwenden. Ihre Geldpolitik unterliegt der Europäischen Zentralbank, die den Euro ausgibt und verwaltet. Dänemark und dem Vereinigten Königreich wurde eine dauerhafte Ausnahmeregelung gewährt; der Rest der EU ist gesetzlich verpflichtet, der Eurozone irgendwann beizutreten.

• Der Europäische Stabilitätsmechanismus (ESM) ist eine EU-Agentur, die Notkredite direkt an angeschlagene Regierungen oder Privatbanken vergibt, sofern diese wirtschaftliche Reformen durchführen – eine Rolle, die die EZB zu vermeiden versucht hat. Er wurde 2012 eingerichtet und ist die dauerhafte Inkarnation einer Reihe von temporären Rettungsfonds, die im Zuge der Finanzkrise 2008 geschaffen wurden. Während der Coronavirus-Pandemie ist er erneut in den Mittelpunkt gerückt, da die politischen Entscheidungsträger Hunderte von Milliarden Dollar an zusätzlichen Krediten über den ESM zugesagt haben.

• Die 1958 gegründete Europäische Investitionsbank (EIB) ist die offizielle Investitionsbank der EU und vergibt kostengünstige Darlehen, Kapitalbeteiligungen und andere Finanzierungen an Tausende von Unternehmen, staatliche Programme und andere Initiativen. Ihre Anteilseigner sind die siebenundzwanzig EU-Mitgliedstaaten. Die überwiegende Mehrheit ihrer Investitionen konzentriert sich auf Projekte, die die wirtschaftlichen und sozialen Ziele der EU fördern, einschließlich der Finanzierung von kleinen Unternehmen, Energiesystemen, Infrastruktur und Programmen zur Förderung der Gleichstellung der Geschlechter und der ökologischen Nachhaltigkeit. Die Bank finanziert jedoch auch Projekte in anderen Regionen der Welt.

• Der Europäische Wirtschaftsraum (EWR) ist ein Abkommen von 1994, das den EU-Binnenmarkt auf drei Nicht-EU-Länder ausweitet: Island, Liechtenstein und Norwegen. Diese drei Länder bilden zusammen mit der Schweiz die Europäische Freihandelsassoziation (EFTA), eine separate Freihandelszone.

Der Europarat ist eine internationale Organisation mit Sitz in Frankreich, deren Aufgabe es ist, die Demokratie und die Menschenrechte in Europa zu fördern, und die oft fälschlicherweise für EU-Institutionen gehalten wird. Zu seinen siebenundvierzig Mitgliedern gehören viele Nicht-EU-Länder, darunter Russland und die Türkei.