Introducción

Desde el final de la Segunda Guerra Mundial, los países europeos han tratado de profundizar en su integración en busca de la paz y el crecimiento económico. Las instituciones que se convirtieron en la Unión Europea se han ido ampliando y reforzando su autoridad a medida que los Estados miembros han ido cediendo más y más poder de decisión a la unión.

Sin embargo, la UE se ha visto sacudida por una serie de crisis en los últimos años que han puesto a prueba su cohesión, como la crisis financiera mundial de 2008, la afluencia de migrantes de África y Oriente Medio y las negociaciones del Brexit. A principios de 2020, el bloque se esforzó por elaborar una respuesta colectiva al brote de una nueva enfermedad por coronavirus, el COVID-19.

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Unión Europea

Europa

Diplomacia e instituciones internacionales

Banco Central Europeo (BCE)

Congresos y Parlamentos

Hoy en día, la UE es un poderoso actor en la escena mundial, pero la complejidad de sus numerosas instituciones puede confundir a menudo. A continuación le explicamos qué es la UE y cómo funciona.

¿Cuáles son las principales instituciones de la UE?

La integración europea empezó a gestarse en los años 50, pero la unión moderna se fundó en 1992 con el Tratado de Maastricht. La UE adquirió su estructura y competencias actuales en 2007 con el Tratado de Lisboa, también conocido como Tratado de Reforma. En virtud de estos tratados, los veintisiete miembros del bloque acuerdan poner en común su soberanía y delegar en la UE muchos poderes de decisión.

Hay siete instituciones oficiales de la UE, que pueden agruparse a grandes rasgos por sus funciones ejecutivas, legislativas, judiciales y financieras.

El Consejo Europeo, una agrupación de los principales líderes políticos de la UE, está formado por el presidente o el primer ministro de cada Estado miembro. Sus cumbres fijan la dirección general de la Unión y resuelven cuestiones urgentes de alto nivel. Sus miembros eligen a un presidente, que puede ejercer hasta dos mandatos de dos años y medio. El actual presidente es el ex primer ministro belga Charles Michel.

La Comisión Europea, principal órgano ejecutivo de la UE, ejerce la mayor autoridad en el día a día. Propone leyes, gestiona el presupuesto, aplica las decisiones, publica reglamentos y representa a la UE en todo el mundo en cumbres, negociaciones y organizaciones internacionales. Los miembros de la Comisión son nombrados por el Consejo Europeo y aprobados por el Parlamento Europeo. La actual comisión está dirigida por la ex ministra de Defensa alemana Ursula von der Leyen.

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Congresos y Parlamentos

El Parlamento Europeo es el único órgano de la UE elegido directamente, con representantes repartidos por la población de cada Estado miembro. A diferencia de las asambleas legislativas tradicionales, no puede proponer legislación, pero las leyes no pueden aprobarse sin su aprobación. También negocia y aprueba el presupuesto de la UE y supervisa a la Comisión. En la actualidad, el Parlamento está dirigido por el político italiano David Sassoli.

El Consejo de la Unión Europea, también conocido como Consejo de Ministros para evitar confusiones, es un segundo poder legislativo cuya aprobación también es necesaria para la aprobación de la legislación. Este consejo está formado por los ministros del gobierno de todos los miembros de la UE, organizados por áreas políticas. Por ejemplo, los ministros de Asuntos Exteriores de todos los miembros de la UE se reúnen en un grupo, sus ministros de Agricultura en otro, y así sucesivamente.

El Tribunal de Justicia de la Unión Europea (TJUE) es la máxima autoridad judicial de la UE, que interpreta la legislación de la UE y resuelve los litigios. El TJUE está formado por el Tribunal de Justicia de las Comunidades Europeas, que aclara la legislación de la UE a los tribunales nacionales y resuelve las presuntas infracciones de los Estados miembros, y el Tribunal General, que conoce de una amplia gama de asuntos presentados por particulares y organizaciones contra las instituciones de la UE.

El Banco Central Europeo (BCE) gestiona el euro para los diecinueve países que utilizan la moneda y aplica la política monetaria de la UE. También ayuda a regular el sistema bancario de la UE. En medio de la crisis de la deuda europea, que sacudió el continente a partir de 2009, el Presidente del BCE, Mario Draghi, se comprometió polémicamente a que el banco actuara como prestamista de última instancia para las economías de la eurozona en dificultades. La política francesa Christine Lagarde, ex directora del Fondo Monetario Internacional, sustituyó a Draghi en 2019.

El Tribunal de Cuentas Europeo (TCE) audita el presupuesto de la UE, comprobando que los fondos se gastan correctamente e informando de cualquier fraude al Parlamento, la comisión y los gobiernos nacionales.

Las oficinas de estas instituciones están repartidas por toda la UE, con sedes en Bruselas, Fráncfort, Luxemburgo y Estrasburgo.

¿Cómo se relacionan las instituciones entre sí?

Estas instituciones de la UE forman un complejo entramado de poderes y supervisión mutua.

En la base, obtienen su legitimidad democrática de las elecciones de dos maneras: En primer lugar, el Consejo Europeo, que establece la dirección política general del bloque, está compuesto por líderes nacionales elegidos democráticamente. En segundo lugar, el Parlamento Europeo se compone de representantes -conocidos como diputados al Parlamento Europeo- que son elegidos directamente por los ciudadanos de cada Estado miembro de la UE.

El Consejo Europeo y el Parlamento determinan conjuntamente la composición de la Comisión Europea: el Consejo nombra a sus miembros y el Parlamento debe aprobarlos. La Comisión es la única facultada para proponer leyes y gastos de la UE, pero toda la legislación de la UE requiere la aprobación tanto del Parlamento como del Consejo de Ministros.

¿Cuáles son los poderes del Parlamento Europeo?

Aunque el Parlamento no puede iniciar la legislación, la ley de la UE no puede aprobarse sin la aprobación del Parlamento. El Parlamento negocia todas las leyes, incluido el presupuesto, con la Comisión y el Consejo de Ministros en un acuerdo conocido como codecisión.

Además, los acuerdos internacionales, incluidos los comerciales, requieren la firma del Parlamento. El presidente del Parlamento, que es elegido por el órgano, también debe firmar las leyes para su aprobación.

El Parlamento tiene una serie de otros poderes. Aprueba a los miembros de la Comisión Europea, lo que significa que las elecciones parlamentarias determinan en gran medida la dirección de la política de la UE. El Parlamento también puede forzar la dimisión de la Comisión. Eso nunca ha ocurrido, pero en una ocasión, en 1999, la Comisión dimitió en masa por un escándalo de corrupción antes de que el Parlamento pudiera actuar.

¿Qué hace la Comisión Europea?

Como órgano ejecutivo, la Comisión es la máxima responsable del funcionamiento diario de la UE.

La Comisión se encarga de redactar la legislación y elaborar el presupuesto de la UE. Envía estas propuestas al Parlamento y al Consejo de Ministros y negocia con ellos hasta conseguir la aprobación de ambas instituciones.

La Comisión también es responsable de garantizar que las leyes de la UE se apliquen y que el presupuesto se asigne correctamente, ya sea mediante la supervisión de los Estados miembros o a través de una de las docenas de agencias de la UE.

Otras funciones son representar a la UE en las organizaciones internacionales, promover la política exterior del bloque y dirigir las negociaciones comerciales. La Comisión también ayuda a hacer cumplir los tratados de la UE planteando litigios ante el Tribunal de Justicia.

¿Qué abarca la legislación de la UE?

Los Estados miembros otorgaron a la UE diferentes niveles de autoridad sobre distintos ámbitos, conocidos como competencias:

• Las competencias exclusivas son ámbitos en los que sólo la UE, y no los gobiernos nacionales, puede aprobar leyes. Entre ellas se encuentran muchas de las actividades fundamentales de la UE, como la unión aduanera, las normas de competencia de las empresas, los acuerdos comerciales y, en el caso de los países de la eurozona, la política monetaria.
• Las competencias compartidas son aquellas en las que los gobiernos nacionales pueden legislar, pero sólo si la UE no tiene ya leyes relacionadas. Esto se aplica al mercado único, que prevé la libre circulación de bienes, servicios, personas y capitales. También se aplica a la agricultura, el gasto en desarrollo regional, el transporte, la energía, la protección del medio ambiente y de los consumidores, la salud pública y la investigación y la tecnología.
• Las competencias de apoyo son áreas en las que la UE sólo puede reforzar las actividades ya emprendidas por los Estados miembros. Incluyen la cultura, la educación, el deporte y muchas políticas sociales.

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¿Cómo dirige la UE su política exterior?

La política exterior y de seguridad común (PESC), como se conoce la política exterior de la UE, se refiere principalmente a la diplomacia, la seguridad y la cooperación en materia de defensa.

La dirección a alto nivel la establecen los gobiernos nacionales del bloque a través del Consejo Europeo y el Consejo de Ministros. Pero las decisiones de la PESC deben ser unánimes, y los Estados miembros siguen siendo libres de elaborar sus propias políticas exteriores. Esto ha llevado a criticar que la capacidad de la UE para presentar una postura común se ve a menudo socavada por las divisiones entre los Estados miembros.

La aplicación de la PESC, responsabilidad de la Comisión Europea, corre a cargo del alto representante de la unión para asuntos exteriores y política de seguridad, un cargo conocido informalmente como ministro de asuntos exteriores de la UE. Este cargo fue creado por el Tratado de Lisboa para reforzar y centralizar la diplomacia de la UE.

El tratado también creó un servicio diplomático de la UE, el Servicio Europeo de Acción Exterior. Está gestionado por la Comisión, cuenta con personal de todas las instituciones de la UE y opera en más de 140 países.

La unidad de la UE en materia de política exterior se ha puesto a prueba en varias ocasiones en los últimos años. El bloque desempeñó un papel destacado en la negociación de acuerdos internacionales, como el acuerdo climático de París y el acuerdo nuclear iraní, ambos finalizados en 2015. En 2016 llegó a un acuerdo con Turquía para limitar las admisiones de refugiados, pero la política migratoria ha dividido profundamente a sus miembros y ha contribuido a crear las condiciones para el Brexit, el voto del Reino Unido para abandonar la unión. En las principales zonas de conflicto, como Libia, Siria y Ucrania, el bloque ha tenido dificultades para definir una política común. Ha mantenido las sanciones a Rusia desde la anexión de Crimea en 2014, pero los miembros de la UE están divididos sobre el grado de colaboración con Moscú en materia de energía y otros ámbitos.

Mientras tanto, el presidente francés, Emmanuel Macron, y la canciller alemana, Angela Merkel, han discrepado sobre el papel y la expansión de las instituciones de la UE. También han surgido divisiones sobre las inversiones en infraestructuras críticas de empresas como Huawei y otras empresas chinas, y la respuesta del bloque a la rápida propagación de un nuevo coronavirus ha puesto a prueba la unidad europea.

¿Cómo se gestionan las negociaciones comerciales?

El Ministerio de Asuntos Exteriores de la UE es distinto de la política comercial común de la UE, que lleva a cabo la política comercial a través del comisario de comercio de la UE. Los gobiernos nacionales han acordado transferir a la UE todo su poder de decisión en este ámbito, a diferencia de otros asuntos de política exterior.

La UE necesita una política comercial unificada debido a su unión aduanera, que establece un arancel exterior único para todo el bloque, y a su mercado único, que trata por igual todos los bienes y servicios que entran en la UE. Así, la UE actúa como un solo organismo en las negociaciones comerciales y en la Organización Mundial del Comercio.

Llevar a cabo un acuerdo comercial requiere de la mayoría de las instituciones de la UE.

• En primer lugar, los gobiernos nacionales, a través del Consejo Europeo y el Consejo de Ministros, deben acordar dar a la Comisión Europea un mandato para negociar con un socio específico.
• A continuación, el Comisario de Comercio de la UE toma la iniciativa y negocia un acuerdo.
• Antes de que se pueda firmar cualquier acuerdo, debe ser aprobado por el Parlamento Europeo y el Consejo de Ministros, como cualquier otra legislación.

Por último, si un acuerdo comercial es especialmente amplio, también puede requerir la aprobación individual de cada Estado miembro de la UE. El Acuerdo Económico y Comercial Global (CETA) entre la UE y Canadá es un ejemplo de ello. Firmado en 2016, el CETA aún no ha entrado plenamente en vigor porque el Gobierno italiano se ha negado hasta ahora a firmarlo. La UE también estaba negociando un pacto comercial global con Estados Unidos, conocido como Asociación Transatlántica de Comercio e Inversión (TTIP, por sus siglas en inglés), pero el acuerdo se archivó bajo el mandato del presidente estadounidense Donald J. Trump, que ha calificado a la UE de «enemigo» en materia de comercio.

¿Existe un ejército de la UE?

Los países de la UE cooperan en misiones militares, pero las llevan a cabo los ejércitos nacionales de forma voluntaria y caso por caso. No existe un ejército permanente de la UE independiente de los ejércitos de los Estados miembros.

Los esfuerzos de la UE en materia de seguridad se llevan a cabo en el marco de la Política Común de Seguridad y Defensa (PCSD), que también depende de la Comisión Europea y está dirigida por el ministro de Asuntos Exteriores de la UE. La PCSD incluye tanto labores militares como civiles, desde programas de formación policial hasta misiones de mantenimiento de la paz, lucha contra la piratería y rescate. Las principales misiones militares actuales de la UE están todas en África, incluidas las de Malí, Níger, Sudán del Sur y el Cuerno de África.

Sin embargo, las operaciones militares de la UE han planteado la cuestión de cómo se relacionan con la alianza militar de la Organización del Tratado del Atlántico Norte (OTAN), cuyos miembros se solapan parcialmente con los de la UE. El Tratado de Lisboa reconoce a la OTAN como el principal medio de defensa colectiva de Europa y especifica que la UE desempeñará un papel de apoyo. En la práctica, a muchos, incluidos los responsables políticos de Estados Unidos, les preocupa que el acuerdo duplique los esfuerzos y complique la defensa europea.

¿Cuál es el presupuesto de la UE?

El presupuesto de la Unión Europea fue de algo más de 150.000 millones de dólares en 2017, el último año del que la Comisión Europea publicó su contabilidad completa.

• La mayor parte, alrededor del 40%, se destina a programas agrícolas. Los mayores desembolsos se destinan a los pagos directos a los agricultores y al desarrollo de la pesca, los bosques y las comunidades rurales.
• La segunda parte más importante, alrededor del 25%, se destina a la cohesión económica, social y territorial, para ayudar a los países menos desarrollados de la UE a ponerse al día. El gasto abarca las inversiones y la asistencia técnica a las pequeñas empresas, el desarrollo de infraestructuras, los programas de empleo y la energía con bajas emisiones de carbono.
• El gasto relacionado con la competitividad, alrededor del 15%, se destina a las iniciativas de investigación y desarrollo, energía, transporte y telecomunicaciones de toda la UE.
• Europa Global cubre los esfuerzos de la política exterior de la UE, mientras que la seguridad y la ciudadanía se centran en gran medida en la migración y los programas de aplicación de la ley.

El presupuesto de la UE, aunque es renegociado por la Comisión Europea, el Parlamento y el Consejo de Ministros anualmente, debe ajustarse a los marcos presupuestarios previamente acordados que establecen un límite en el gasto total, generalmente durante un período de siete años. El marco actual abarca el periodo 2014-2020.

El presupuesto de la UE debe estar equilibrado, ya que el bloque no está autorizado a gastar más de lo que ingresa. Casi todos sus ingresos proceden de los Estados miembros, que contribuyen con cantidades variables en función de su peso económico. Muchos estados menos desarrollados son beneficiarios netos, ya que reciben más fondos de la UE de los que pagan.

En 2017, Polonia fue el mayor beneficiario neto, ya que recibió casi 10.000 millones de dólares más de los que pagó, seguida de Grecia y Rumanía, con casi 4.000 millones cada una.

¿Qué hay de las otras organizaciones de la UE?

Además de las siete instituciones oficiales de la UE, el bloque tiene docenas de otros organismos: agencias, comités, oficinas, fundaciones, escuelas y bancos. Por lo general, realizan investigaciones, formulan recomendaciones, llevan a cabo tareas administrativas o ayudan a aplicar la política de la UE. También hay acuerdos políticos y económicos que incluyen a algunos países de la UE, pero no a todos.

Algunos ejemplos importantes son:

• El Espacio Schengen comprende países que han acordado eliminar todos los controles fronterizos entre ellos y reforzar la cooperación policial. Entre sus miembros hay cuatro países no pertenecientes a la UE -Islandia, Liechtenstein, Noruega y Suiza-, mientras que cinco países de la UE -Bulgaria, Croacia, Chipre, Irlanda y Rumanía- no participan.
• La zona del euro es el grupo de diecinueve de los veintisiete miembros de la UE que utilizan la moneda euro. Su política monetaria está sujeta al Banco Central Europeo, que emite y gestiona el euro. Dinamarca y el Reino Unido recibieron exenciones permanentes; el resto de la UE está legalmente obligado a unirse a la zona del euro en algún momento.

• El Mecanismo Europeo de Estabilidad (MEDE) es una agencia de la UE que proporciona préstamos de emergencia directamente a gobiernos o bancos privados en dificultades, condicionados a reformas económicas, un papel que el BCE ha tratado de evitar. Creado en 2012, es la encarnación permanente de una serie de fondos de rescate temporales creados a raíz de la crisis financiera de 2008. Ha vuelto a ser el centro de atención durante la pandemia de coronavirus, ya que los responsables políticos han prometido cientos de miles de millones de dólares de préstamos adicionales a través del MEDE.

• El Banco Europeo de Inversiones (BEI), fundado en 1958, es el banco de inversión oficial de la UE, que emite préstamos de bajo coste, inversiones de capital y otras financiaciones a miles de empresas, programas gubernamentales y otras iniciativas. Sus accionistas son los veintisiete Estados miembros de la UE. La gran mayoría de sus inversiones se centran en proyectos que promueven los objetivos económicos y sociales de la UE, como la financiación de pequeñas empresas, sistemas energéticos, infraestructuras y programas que promueven la igualdad de género y la sostenibilidad medioambiental. Sin embargo, el banco también financia proyectos en otras regiones del mundo.

• El Espacio Económico Europeo (EEE) es un acuerdo de 1994 que amplía el mercado único de la UE a tres países no comunitarios: Islandia, Liechtenstein y Noruega. Estos tres países, más Suiza, forman la Asociación Europea de Libre Comercio (AELC), una zona de libre comercio independiente.

Por último, a menudo se asume incorrectamente que otros organismos que operan en Europa o tienen su sede en ella son instituciones de la UE.

• El Consejo de Europa es una organización internacional con sede en Francia cuya misión es promover la democracia y los derechos humanos en Europa. Entre sus cuarenta y siete miembros se encuentran muchos países no pertenecientes a la UE, como Rusia y Turquía.
• El Tribunal Europeo de Derechos Humanos, que forma parte del Consejo de Europa, existe para hacer cumplir el Convenio Europeo de Derechos Humanos, un acuerdo internacional sobre derechos civiles y políticos que entró en vigor en 1953.

• El Banco Europeo de Reconstrucción y Desarrollo (BERD), con sede en Londres, se fundó para ayudar a los países del antiguo bloque oriental soviético en su transición a las economías capitalistas. El banco cuenta ahora con más de setenta miembros y opera en todo el mundo, incluso en África y Asia.

• La Organización para la Seguridad y la Cooperación en Europa (OSCE) es un organismo internacional del que forman parte gran parte de Europa, Rusia y otros estados postsoviéticos, así como Estados Unidos y Canadá. Creada durante la Guerra Fría, su misión es reforzar la cooperación Este-Oeste en materia de control de armas, gestión de conflictos, aplicación de la ley y otras cuestiones de seguridad.
• Interpol, una red de agencias policiales de 194 países, tiene su sede en Francia. Surgió a partir de anteriores esfuerzos de cooperación en materia de aplicación de la ley por parte de países principalmente europeos, pero ahora tiene un alcance mundial.