Introduzione

Dalla fine della seconda guerra mondiale, i paesi europei hanno cercato di approfondire la loro integrazione alla ricerca della pace e della crescita economica. Le istituzioni che sono diventate l’Unione Europea hanno costantemente ampliato e rafforzato la loro autorità man mano che gli stati membri hanno passato sempre più potere decisionale all’unione.

Tuttavia, negli ultimi anni l’UE è stata colpita da una serie di crisi che hanno messo alla prova la sua coesione, tra cui la crisi finanziaria globale del 2008, un afflusso di migranti dall’Africa e dal Medio Oriente e i negoziati sulla Brexit. All’inizio del 2020, il blocco ha lottato per creare una risposta collettiva allo scoppio di una nuova malattia da coronavirus, COVID-19.

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Diplomazia e istituzioni internazionali

Banca centrale europea (BCE)

Congressi e parlamenti

Oggi l’UE è un attore potente sulla scena mondiale, ma la complessità delle sue numerose istituzioni può spesso confondere. Ecco uno sguardo più da vicino su cos’è l’UE e come funziona.

Quali sono le principali istituzioni dell’UE?

L’integrazione europea ha iniziato a prendere forma negli anni ’50, ma l’unione moderna è stata fondata nel 1992 con il trattato di Maastricht. L’UE ha ricevuto la sua struttura e i suoi poteri attuali nel 2007 con il trattato di Lisbona, noto anche come trattato di riforma. In base a questi trattati, i ventisette membri del blocco accettano di mettere in comune la loro sovranità e di delegare molti poteri decisionali all’UE.

Ci sono sette istituzioni ufficiali dell’UE, che possono essere raggruppate in base alle loro funzioni esecutive, legislative, giudiziarie e finanziarie.

Il Consiglio europeo, un gruppo di leader politici dell’UE, è composto dal presidente o dal primo ministro di ogni stato membro. I suoi vertici stabiliscono la direzione generale dell’Unione e risolvono questioni urgenti di alto livello. I suoi membri eleggono un presidente, che può servire fino a due mandati di due anni e mezzo. L’attuale presidente è l’ex primo ministro belga Charles Michel.

La Commissione europea, il principale organo esecutivo dell’UE, esercita l’autorità più quotidiana. Propone leggi, gestisce il bilancio, attua decisioni, emette regolamenti e rappresenta l’UE nel mondo ai vertici, nei negoziati e nelle organizzazioni internazionali. I membri della commissione sono nominati dal Consiglio europeo e approvati dal Parlamento europeo. L’attuale commissione è guidata dall’ex ministro della difesa tedesco Ursula von der Leyen.

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Diplomazia e Istituzioni Internazionali

Banca Centrale Europea (BCE)

Congressi e Parlamenti

Il Parlamento Europeo è l’unico organo comunitario eletto direttamente, con rappresentanti ripartiti in base alla popolazione di ogni stato membro. A differenza delle legislature tradizionali, non può proporre leggi, ma le leggi non possono passare senza la sua approvazione. Negozia e approva anche il bilancio dell’UE e sorveglia la commissione. Il Parlamento è attualmente guidato dal politico italiano David Sassoli.

Il Consiglio dell’Unione Europea, noto anche come Consiglio dei Ministri per evitare confusione, è un secondo ramo legislativo la cui approvazione è necessaria per far passare le leggi. Questo consiglio è composto dai ministri del governo di tutti i membri dell’UE, organizzati per aree politiche. Per esempio, i ministri degli esteri di tutti i membri dell’UE si riuniscono insieme in un gruppo, i loro ministri dell’agricoltura in un altro, e così via.

La Corte di giustizia dell’Unione europea (CJEU) è la più alta autorità giudiziaria dell’UE, che interpreta il diritto comunitario e risolve le controversie. La CJEU è composta dalla Corte di giustizia europea, che chiarisce il diritto dell’UE per i tribunali nazionali e si pronuncia sulle presunte violazioni degli stati membri, e dal Tribunale, che si occupa di una vasta gamma di cause intentate da individui e organizzazioni contro le istituzioni dell’UE.

La Banca centrale europea (BCE) gestisce l’euro per i diciannove paesi che utilizzano la moneta e attua la politica monetaria dell’UE. Aiuta anche a regolare il sistema bancario dell’UE. Nel mezzo della crisi del debito europeo, che ha scosso il continente a partire dal 2009, il presidente della BCE Mario Draghi si è impegnato in modo controverso ad agire come prestatore di ultima istanza per le economie in difficoltà della zona euro. La politica francese Christine Lagarde, ex capo del Fondo monetario internazionale, ha preso il posto di Draghi nel 2019.

La Corte dei conti europea (CCE) controlla il bilancio dell’UE, verificando che i fondi siano spesi correttamente e segnalando eventuali frodi al Parlamento, alla Commissione e ai governi nazionali.

Gli uffici di queste istituzioni si trovano in tutta l’UE, con sedi a Bruxelles, Francoforte, Lussemburgo e Strasburgo.

Come si relazionano le istituzioni tra loro?

Queste istituzioni dell’UE formano una complessa rete di poteri e di controllo reciproco.

Alla base traggono la loro legittimità democratica dalle elezioni in due modi: In primo luogo, il Consiglio europeo, che stabilisce la direzione politica generale del blocco, è composto da leader nazionali democraticamente eletti. In secondo luogo, il Parlamento europeo è composto da rappresentanti – noti come membri del Parlamento europeo, o MEP – che sono eletti direttamente dai cittadini di ogni stato membro dell’UE.

Il Consiglio europeo e il Parlamento determinano insieme la composizione della Commissione europea – il Consiglio nomina i suoi membri e il Parlamento deve approvarli. La Commissione ha l’autorità esclusiva di proporre leggi e spese dell’UE, ma tutta la legislazione dell’UE richiede l’approvazione sia del Parlamento che del Consiglio dei ministri.

Quali sono i poteri del Parlamento europeo?

Anche se il Parlamento non può iniziare la legislazione, la legge UE non può passare senza l’approvazione del Parlamento. Il Parlamento negozia tutte le leggi, compreso il bilancio, con la Commissione e il Consiglio dei ministri in un accordo noto come codecisione.

Inoltre, gli accordi internazionali, compresi quelli commerciali, richiedono la firma del Parlamento. Il presidente del Parlamento, che è eletto dall’organo, deve anche firmare le leggi per la loro approvazione.

Il Parlamento ha una serie di altri poteri. Approva i membri della Commissione europea, il che significa che le elezioni parlamentari sono molto importanti per determinare la direzione della politica dell’UE. Il Parlamento può anche forzare le dimissioni della Commissione. Questo non è mai successo, ma in un’occasione, nel 1999, la commissione si è dimessa in massa per uno scandalo di corruzione prima che il Parlamento potesse agire.

Cosa fa la Commissione europea?

Come organo esecutivo, la commissione è la principale responsabile delle operazioni quotidiane dell’UE.

La commissione ha il compito di redigere la legislazione ed elaborare il bilancio dell’UE. Invia queste proposte al Parlamento e al Consiglio dei ministri e negozia con loro fino a quando non ottiene l’approvazione di entrambe le istituzioni.

La commissione è anche responsabile di assicurarsi che le leggi dell’UE siano attuate e che il bilancio sia allocato correttamente, sia attraverso la supervisione degli stati membri che attraverso una delle decine di agenzie dell’UE.

Altri compiti includono la rappresentanza dell’UE nelle organizzazioni internazionali, la promozione della politica estera del blocco e la conduzione dei negoziati commerciali. La Commissione aiuta anche a far rispettare i trattati dell’UE sollevando controversie legali presso la Corte di giustizia.

Cosa copre la legge dell’UE?

Gli stati membri hanno dato all’UE diversi livelli di autorità su diverse aree, note come competenze:

• Le competenze esclusive sono aree in cui solo l’UE, non i governi nazionali, può approvare leggi. Queste includono molte delle attività principali dell’UE, compresa l’unione doganale, le regole della concorrenza, gli accordi commerciali e, per i paesi della zona euro, la politica monetaria.
• Le competenze condivise sono quelle in cui i governi nazionali possono legiferare, ma solo se l’UE non ha già leggi correlate. Questo vale per il mercato unico, che prevede la libera circolazione di beni, servizi, persone e capitali. Si applica anche all’agricoltura, alla spesa per lo sviluppo regionale, ai trasporti, all’energia, alla protezione dell’ambiente e dei consumatori, alla salute pubblica e alla ricerca e tecnologia.
• Le competenze di supporto sono aree in cui l’UE può solo sostenere attività che sono già state intraprese dagli stati membri. Includono la cultura, l’istruzione, lo sport e molte politiche sociali.

Come gestisce l’UE la sua politica estera?

La politica estera e di sicurezza comune (PESC), come è conosciuta la politica estera dell’UE, riguarda principalmente la diplomazia, la sicurezza e la cooperazione in materia di difesa.

La direzione ad alto livello è stabilita dai governi nazionali del blocco attraverso il Consiglio europeo e il Consiglio dei ministri. Ma le decisioni della PESC devono essere unanimi, e gli stati membri rimangono liberi di fare la propria politica estera. Questo ha portato a critiche sul fatto che la capacità dell’UE di presentare una posizione comune è spesso minata dalle divisioni tra gli stati membri.

L’attuazione della PESC, responsabilità della Commissione europea, è effettuata dall’alto rappresentante dell’Unione per gli affari esteri e la politica di sicurezza, una posizione informalmente conosciuta come il ministro degli esteri dell’UE. Questa posizione è stata creata dal trattato di Lisbona per rafforzare e centralizzare la diplomazia dell’UE.

Il trattato ha anche creato un servizio diplomatico dell’UE, il Servizio europeo di azione esterna. È gestito dalla Commissione, attinge personale da tutte le istituzioni dell’UE e opera in più di 140 paesi.

L’unità dell’UE in politica estera è stata ripetutamente messa alla prova negli ultimi anni. Il blocco ha giocato un ruolo di primo piano nel negoziare accordi internazionali tra cui l’accordo sul clima di Parigi e l’accordo nucleare iraniano, entrambi finalizzati nel 2015. Nel 2016 ha raggiunto un accordo con la Turchia per limitare le ammissioni di rifugiati, ma la politica migratoria ha profondamente diviso i membri e ha contribuito a creare le condizioni per la Brexit, il voto del Regno Unito per lasciare l’unione. Nelle principali zone di conflitto, come la Libia, la Siria e l’Ucraina, il blocco ha lottato per definire una politica comune. Ha mantenuto le sanzioni sulla Russia dopo l’annessione della Crimea nel 2014, ma i membri dell’UE sono divisi su quanto strettamente lavorare con Mosca sull’energia e su altre aree.

Nel frattempo, il presidente francese Emmanuel Macron e il cancelliere tedesco Angela Merkel hanno discusso sul ruolo e sull’espansione delle istituzioni dell’UE. Divisioni sono sorte anche sugli investimenti in infrastrutture critiche da parte di aziende come Huawei e altre imprese cinesi, e la risposta del blocco alla rapida diffusione di un nuovo coronavirus ha messo alla prova l’unità europea.

Come vengono gestiti i negoziati commerciali?

Il ministero degli Esteri dell’UE è distinto dalla politica commerciale comune dell’UE, che porta avanti la politica commerciale attraverso il commissario al commercio dell’UE. I governi nazionali hanno accettato di trasferire tutto il loro potere decisionale in questo settore, a differenza di altre questioni di politica estera, all’UE.

L’UE ha bisogno di una politica commerciale unificata a causa della sua unione doganale, che stabilisce una tariffa esterna unica per l’intero blocco, e il suo mercato unico, che tratta tutti i beni e servizi che entrano nell’UE allo stesso modo. Così, l’UE agisce come un corpo unico nei negoziati commerciali e all’Organizzazione Mondiale del Commercio.

Completare un accordo commerciale richiede la maggior parte delle istituzioni dell’UE.

• In primo luogo, i governi nazionali, attraverso il Consiglio Europeo e il Consiglio dei Ministri, devono accettare di dare alla Commissione Europea un mandato per negoziare con un partner specifico.
• Il commissario per il commercio dell’UE prende poi il comando e negozia un accordo.
• Prima che qualsiasi accordo possa essere firmato, deve essere approvato dal Parlamento europeo e dal Consiglio dei ministri, come qualsiasi altra legislazione.

Infine, se un accordo commerciale è particolarmente ampio, può anche richiedere l’approvazione individuale di ogni stato membro dell’UE. L’accordo economico e commerciale globale UE-Canada (CETA) è uno di questi esempi. Firmato nel 2016, il CETA deve ancora avere pieno effetto perché il governo italiano ha finora rifiutato di firmarlo. L’UE stava anche negoziando un patto commerciale globale con gli Stati Uniti, noto come Transatlantic Trade and Investment Partnership (TTIP), ma l’accordo è stato accantonato dal presidente degli Stati Uniti Donald J. Trump, che ha definito l’UE un “nemico” sul commercio.

C’è un esercito UE?

I paesi dell’UE cooperano in missioni militari, ma sono condotte su base volontaria, caso per caso, dai militari nazionali. Non c’è un esercito permanente dell’UE indipendente dagli eserciti degli stati membri.

Gli sforzi per la sicurezza dell’UE si svolgono sotto la politica di sicurezza e difesa comune (PSDC), che è anche gestita dalla Commissione europea e guidata dal ministro degli esteri dell’UE. La PSDC coinvolge sia il lavoro militare che quello civile, che va dai programmi di addestramento della polizia alle missioni di mantenimento della pace, anti-pirateria e di salvataggio. Le attuali principali missioni militari dell’UE sono tutte in Africa, comprese quelle in Mali, Niger, Sud Sudan e Corno d’Africa.

Ancora, le operazioni militari dell’UE hanno sollevato la questione di come si relazionano con l’alleanza militare dell’Organizzazione del Trattato Nord Atlantico (NATO), i cui membri si sovrappongono parzialmente a quelli dell’UE. Il trattato di Lisbona riconosce la NATO come mezzo primario di difesa collettiva dell’Europa e specifica che l’UE svolgerà un ruolo di supporto. In pratica, molti, compresi i politici statunitensi, si sono preoccupati che l’accordo duplica gli sforzi e complica la difesa europea.

Quanto è grande il bilancio dell’UE?

Il bilancio dell’Unione europea era poco più di 150 miliardi di dollari nel 2017, l’ultimo anno per cui la Commissione europea ha rilasciato la sua contabilità completa.

• La fetta più grande, circa il 40%, è spesa in programmi agricoli. Le spese maggiori sono per i pagamenti diretti agli agricoltori e lo sviluppo della pesca, delle foreste e delle comunità rurali.
• La seconda fetta più grande, circa il 25%, va alla coesione economica, sociale e territoriale, intesa ad aiutare i paesi meno sviluppati dell’UE a recuperare il ritardo. La spesa copre gli investimenti e l’assistenza tecnica per le piccole imprese, lo sviluppo delle infrastrutture, i programmi per l’occupazione e l’energia a bassa emissione di carbonio.
• La spesa correlata alla competitività, circa il 15 per cento, va alla ricerca e allo sviluppo a livello europeo, all’energia, ai trasporti e alle iniziative di telecomunicazione.
• L’Europa globale copre gli sforzi di politica estera dell’UE, mentre la sicurezza e la cittadinanza si concentrano in gran parte sulla migrazione e sui programmi di applicazione della legge.

Il bilancio dell’UE, anche se rinegoziato dalla Commissione europea, dal Parlamento e dal Consiglio dei ministri ogni anno, deve adattarsi ai quadri di bilancio precedentemente concordati che fissano un limite alla spesa totale, generalmente su un periodo di sette anni. L’attuale quadro copre il periodo 2014-2020.

Il bilancio dell’UE deve essere in equilibrio, dato che il blocco non ha l’autorità di spendere più di quanto incassa. Quasi tutte le sue entrate provengono dagli stati membri, che contribuiscono con importi variabili in base al loro peso economico. Molti stati meno sviluppati sono beneficiari netti, ricevendo più finanziamenti dell’UE di quanti ne paghino.

Nel 2017, la Polonia è stata il più grande beneficiario netto, ricevendo quasi 10 miliardi di dollari in più di quanto abbia pagato, seguita da Grecia e Romania, a quasi 4 miliardi di dollari ciascuna.

Che dire delle altre organizzazioni dell’UE?

Oltre alle sette istituzioni ufficiali dell’UE, il blocco ha decine di altri organismi – agenzie, comitati, uffici, fondazioni, scuole e banche. Generalmente fanno ricerca, fanno raccomandazioni, svolgono compiti amministrativi o aiutano a implementare la politica dell’UE. Ci sono anche accordi politici ed economici che includono alcuni ma non tutti i paesi dell’UE.

Alcuni esempi importanti sono:

• L’area Schengen comprende paesi che hanno concordato di eliminare tutti i controlli alle frontiere tra loro e rafforzare la cooperazione tra le forze dell’ordine. I suoi membri includono quattro paesi non UE – Islanda, Liechtenstein, Norvegia e Svizzera – mentre cinque paesi UE – Bulgaria, Croazia, Cipro, Irlanda e Romania – non partecipano.
• L’eurozona è il gruppo di diciannove dei ventisette membri dell’UE che usano l’euro. La loro politica monetaria è soggetta alla Banca centrale europea, che emette e gestisce l’euro. Alla Danimarca e al Regno Unito sono state date esenzioni permanenti; il resto dell’UE è legalmente obbligato ad unirsi all’eurozona ad un certo punto.

• Il Meccanismo Europeo di Stabilità (MES) è un’agenzia dell’UE che fornisce prestiti di emergenza direttamente ai governi in difficoltà o alle banche private, a condizione di riforme economiche, un ruolo che la BCE ha cercato di evitare. Istituito nel 2012, è l’incarnazione permanente di una serie di fondi di salvataggio temporanei creati sulla scia della crisi finanziaria del 2008. La Banca europea per gli investimenti (BEI), fondata nel 1958, è la banca d’investimento ufficiale dell’UE, che emette prestiti a basso costo, investimenti azionari e altri finanziamenti a migliaia di imprese, programmi governativi e altre iniziative. I suoi azionisti sono i ventisette stati membri dell’UE. La maggior parte dei suoi investimenti si concentra su progetti che promuovono gli obiettivi economici e sociali dell’UE, compresi i finanziamenti per le piccole imprese, i sistemi energetici, le infrastrutture e i programmi che promuovono la parità di genere e la sostenibilità ambientale. Tuttavia, la banca finanzia anche progetti in altre regioni del mondo.

• Lo Spazio economico europeo (SEE) è un accordo del 1994 che estende il mercato unico dell’UE a tre paesi non UE: Islanda, Liechtenstein e Norvegia. Questi tre paesi, più la Svizzera, formano l’Associazione europea di libero scambio (EFTA), una zona di libero scambio separata.

Infine, molti altri organismi che operano o hanno sede in Europa sono spesso erroneamente considerati istituzioni dell’UE.

• Il Consiglio d’Europa è un’organizzazione internazionale con sede in Francia la cui missione è quella di promuovere la democrazia e i diritti umani in Europa. I suoi quarantasette membri includono molti paesi non UE, tra cui Russia e Turchia.
• La Corte europea dei diritti dell’uomo, parte del Consiglio d’Europa, esiste per far rispettare la Convenzione europea dei diritti dell’uomo, un accordo internazionale sui diritti civili e politici entrato in vigore nel 1953.

• La Banca europea per la ricostruzione e lo sviluppo (BERS), con sede a Londra, è stata fondata per aiutare i paesi dell’ex blocco orientale sovietico a passare alle economie capitaliste. La banca ora ha più di settanta membri e opera in tutto il mondo, anche in Africa e Asia.

• L’Organizzazione per la Sicurezza e la Cooperazione in Europa (OSCE) è un organismo internazionale che comprende gran parte dell’Europa, la Russia e altri stati post-sovietici, gli Stati Uniti e il Canada. Formata durante la guerra fredda, la sua missione è di rafforzare la cooperazione Est-Ovest sul controllo degli armamenti, la gestione dei conflitti, l’applicazione della legge e altre questioni di sicurezza.
• L’Interpol, una rete di agenzie di polizia di 194 paesi, ha sede in Francia. È cresciuta da precedenti sforzi di cooperazione per l’applicazione della legge da parte di paesi principalmente europei, ma ora ha un mandato mondiale.