Nadav Halevi, Universitatea Ebraică
Context pre-statal
Istoria Israelului modern începe în anii 1880, când primii imigranți sioniști au venit în Palestina, aflată atunci sub dominație otomană, pentru a se alătura micii comunități evreiești existente, înființând așezări agricole și unele industrii, restabilind ebraica ca limbă națională vorbită și creând noi instituții economice și sociale. Ravagiile Primului Război Mondial au redus populația evreiască cu o treime, ajungând la 56.000 de persoane, aproximativ cât era la începutul secolului.
În urma războiului, Palestina a intrat sub controlul Marii Britanii, a cărei Declarație Balfour ceruse un Cămin Național Evreiesc în Palestina. Controlul Marii Britanii a fost oficializat în 1920, când a primit Mandatul pentru Palestina din partea Ligii Națiunilor. În timpul perioadei de mandat, care a durat până în mai 1948, s-a dezvoltat structura socială, politică și economică a viitorului stat Israel. Deși guvernul Palestinei a avut o politică economică unică, economiile evreiască și arabă s-au dezvoltat separat, cu o legătură relativ mică.
Doi factori au contribuit la stimularea creșterii economice rapide a sectorului evreiesc: imigrația și intrările de capital. Populația evreiască a crescut în principal prin imigrație; până la sfârșitul anului 1947, aceasta ajunsese la 630.000 de persoane, aproximativ 35% din totalul populației. Imigranții au venit în valuri, deosebit de mari la mijlocul anilor 1920 și la mijlocul anilor 1930. Aceștia erau constituiți din sioniști ideologici și refugiați, economici și politici, din Europa Centrală și de Est. Intrările de capital au inclus fonduri publice, colectate de instituțiile sioniste, dar au fost în cea mai mare parte fonduri private. Produsul național a crescut rapid în timpul perioadelor de mare imigrație, dar ambele valuri de imigrație în masă au fost urmate de recesiuni, perioade de ajustare și consolidare.
În perioada 1922-1947, produsul intern net real (PND) al sectorului evreiesc a crescut cu o rată medie de 13,2%, iar în 1947 a reprezentat 54% din PND-ul economiilor evreiești și arabe împreună. PND pe cap de locuitor în sectorul evreiesc a crescut cu o rată de 4,8%; la sfârșitul perioadei, acesta era de 8,5 ori mai mare decât în 1922 și de 2,5 ori mai mare decât în sectorul arab (Metzer, 1998). Deși dezvoltarea agriculturii – un obiectiv ideologic – a fost substanțială, acest sector nu a reprezentat niciodată mai mult de 15 la sută din produsul intern net total al economiei evreiești. Industria prelucrătoare a crescut lent în cea mai mare parte a perioadei, dar foarte rapid în timpul celui de-al Doilea Război Mondial, când Palestina a fost izolată de concurența străină și a fost un furnizor important pentru forțele armate britanice din Orientul Mijlociu. La sfârșitul perioadei, industria prelucrătoare reprezenta un sfert din PND. Construcția de locuințe, deși o componentă mai mică a PND, a fost cel mai volatil sector și a contribuit la mișcările puternice ale ciclului economic. O trăsătură proeminentă a economiei evreiești în timpul perioadei de mandat, care s-a păstrat și în perioadele ulterioare, a fost dimensiunea dominantă a sectorului serviciilor – mai mult de jumătate din totalul PND. Acesta includea un sector educațional și de sănătate relativ modern, sectoare financiare și de afaceri eficiente și instituții evreiești semi-guvernamentale, care mai târziu au fost pregătite să preia sarcini guvernamentale.
Anii de formare: 1948-1965
Statul Israel a luat ființă, la mijlocul lunii mai 1948, în mijlocul unui război cu vecinii săi arabi. Problemele economice imediate au fost formidabile: să finanțeze și să ducă un război, să primească cât mai mulți imigranți (mai întâi refugiații ținuți în taberele din Europa și din Cipru), să asigure produse de bază pentru vechea și noua populație și să creeze o birocrație guvernamentală care să facă față tuturor acestor provocări. Crearea unui guvern a decurs relativ fără probleme, deoarece instituțiile evreiești semi-guvernamentale care se dezvoltaseră în timpul perioadei mandatului deveneau acum departamente guvernamentale.
Acordurile de încetare a focului au fost semnate în cursul anului 1949. Până la sfârșitul acelui an sosiseră în total 340.000 de imigranți, iar până la sfârșitul anului 1951 încă 345.000 (aceștia din urmă incluzând imigranții din țările arabe), dublând astfel populația evreiască. Nevoile imediate au fost satisfăcute printr-un program strict de austeritate și finanțe guvernamentale inflaționiste, reprimate prin controlul prețurilor și raționalizarea produselor de bază. Cu toate acestea, problemele legate de asigurarea de locuințe și locuri de muncă pentru noua populație au fost rezolvate doar treptat. La începutul anului 1952 a fost introdusă o nouă politică economică. Aceasta a constat în devalorizarea cursului de schimb, relaxarea treptată a controlului prețurilor și a raționalizării și frânarea expansiunii monetare, în principal prin restricții bugetare. Încurajarea activă a imigrației a fost redusă, pentru a aștepta absorbția imigrației masive anterioare.
Din 1950 până în 1965, Israelul a atins o rată ridicată de creștere: PNB real (produsul național brut) a crescut cu o rată medie anuală de peste 11%, iar PNB pe cap de locuitor cu peste 6%. Ce a făcut posibil acest lucru? Israelul a avut norocul de a primi sume mari de intrări de capital: Ajutorul american sub formă de transferuri unilaterale și împrumuturi, reparații germane și restituiri către persoane fizice, vânzarea de obligațiuni ale Statului Israel în străinătate și transferuri unilaterale către instituții publice, în principal Agenția Evreiască, care și-a păstrat responsabilitatea pentru absorbția imigranților și așezarea agricolă. Astfel, Israelul dispunea de resurse disponibile pentru uz intern – pentru consum și investiții publice și private – cu aproximativ 25% mai mult decât propriul PNB. Acest lucru a făcut posibil un program masiv de investiții, finanțat în principal prin intermediul unui buget guvernamental special. Atât enormitatea nevoilor, cât și filozofia socialistă a principalului partid politic din coalițiile guvernamentale au dus la o intervenție guvernamentală extremă în economie.
Bugetările guvernamentale și măsurile protecționiste puternice pentru a încuraja substituirea importurilor au permis dezvoltarea de noi industrii, principala dintre ele fiind cea textilă, și au fost acordate subvenții pentru a ajuta la dezvoltarea exporturilor, în plus față de exporturile tradiționale de produse din citrice și diamante tăiate.
În timpul celor patru decenii de la mijlocul anilor 1960 până în prezent, economia Israelului s-a dezvoltat și s-a schimbat, la fel ca și politica economică. Un factor major care a afectat aceste evoluții a fost conflictul arabo-israelian. Influența acestuia este discutată mai întâi și este urmată de scurte descrieri ale creșterii și fluctuațiilor economice, precum și de evoluția politicii economice.
Conflictul arabo-israelian
Cel mai dramatic eveniment al anilor 1960 a fost Războiul de Șase Zile din 1967, la sfârșitul căruia Israelul a controlat Cisiordania (de pe râul Iordan) – zona Palestinei absorbită de Iordan din 1949 – și Fâșia Gaza, controlată până atunci de Egipt.
Ca o consecință a ocupării acestor teritorii, Israelul a fost responsabil atât de viața economică, cât și de cea politică din zonele preluate. Secțiunile arabe din Ierusalim au fost unite cu secțiunea evreiască. Au fost înființate așezări evreiești în unele părți ale teritoriilor ocupate. Pe măsură ce ostilitățile s-au intensificat, s-au făcut investiții speciale în infrastructură pentru a proteja coloniștii evrei. Alocarea de resurse pentru așezările evreiești din teritoriile ocupate a fost de atunci o problemă politică și economică.
Economiile Israelului și ale teritoriilor ocupate au fost parțial integrate. Comerțul cu bunuri și servicii s-a dezvoltat, cu restricții impuse asupra exporturilor în Israel de produse considerate prea competitive, iar muncitorii palestinieni au fost angajați în Israel, în special în construcții și agricultură. La apogeu, în 1996, ocuparea forței de muncă palestiniene în Israel a atins 115.000 până la 120.000, aproximativ 40 % din forța de muncă palestiniană, dar niciodată mai mult de 6,5 % din totalul ocupării forței de muncă israeliene. Astfel, în timp ce ocuparea forței de muncă în Israel a avut o contribuție majoră la economia palestinienilor, efectele sale asupra economiei israeliene, cu excepția sectoarelor construcțiilor și agriculturii, nu au fost mari.
Economia palestiniană s-a dezvoltat rapid – venitul național real pe cap de locuitor a crescut cu o rată anuală de aproape 20 la sută în 1969-1972 și de 5 la sută în 1973-1980 – dar a fluctuat mult după aceea și, de fapt, a scăzut în perioadele de ostilități. Venitul palestinian pe cap de locuitor a fost egal cu 10,2% din venitul israelian pe cap de locuitor în 1968, 22,8% în 1986 și a scăzut la 9,7% în 1998 (Kleiman, 2003).
Ca parte a procesului de pace dintre Israel și palestinieni inițiat în anii 1990, un acord economic a fost semnat între părți în 1994, care, de fapt, a transformat ceea ce fusese, în esență, un acord vamal unilateral (care dădea Israelului libertatea deplină de a exporta în Teritorii, dar impunea restricții asupra exporturilor palestiniene în Israel) într-o uniune vamală mai echitabilă: politica comercială externă uniformă era, de fapt, a Israelului, dar palestinienilor li s-a acordat o suveranitate limitată în ceea ce privește importurile de anumite mărfuri.
Răzvrătirile arabe (intifadele), în anii 1980, și în special cea mai violentă care a început în 2000 și a continuat până în 2005, au dus la restricții israeliene severe privind interacțiunea dintre cele două economii, în special la angajarea palestinienilor în Israel, și chiar la reocuparea militară a unor zone cedate anterior controlului palestinian. Aceste măsuri au făcut ca economia palestiniană să dea înapoi cu mulți ani, anulând o mare parte din creșterile de venituri realizate începând cu 1967 – PNB-ul pe cap de locuitor în 2004 a fost de 932 de dolari, față de aproximativ 1500 de dolari în 1999. Muncitorii palestinieni din Israel au fost înlocuiți de muncitori străini.
O implicație economică importantă a conflictului arabo-israelian este că Israelul trebuie să aloce o mare parte din bugetul său pentru apărare. Mărimea bugetului apărării a variat, crescând în timpul războaielor și ostilităților armate. Povara totală a apărării (inclusiv cheltuielile care nu sunt incluse în buget) a atins dimensiunea relativă maximă în timpul și după Războiul de Yom Kippur din 1973, apropiindu-se de 30% din PNB în perioada 1974-1978. În perioada 2000-2004, doar bugetul apărării a ajuns la aproximativ 22-25% din PIB. Israelul a avut norocul de a primi sume generoase de ajutor din partea SUA. Până în 1972, cea mai mare parte a acestuia a venit sub formă de granturi și împrumuturi, în principal pentru achiziționarea de surplusuri agricole americane. Dar, din 1973, ajutorul american a fost strâns legat de nevoile de apărare ale Israelului. În perioada 1973-1982, împrumuturile și subvențiile anuale s-au ridicat în medie la 1,9 miliarde de dolari și au acoperit aproximativ 60% din totalul importurilor pentru apărare. Dar chiar și în perioade mai liniștite, povara apărării, excluzând ajutorul american, a fost mult mai mare decât de obicei în țările industriale pe timp de pace.
Creștere și fluctuații economice
Ratele ridicate de creștere a venitului și a venitului pe cap de locuitor care au caracterizat Israelul până în 1973 nu au mai fost atinse după aceea. Creșterea PIB-ului a fluctuat, în general între 2 și 5%, ajungând până la 7,5% în 2000, dar scăzând sub zero în anii de recesiune din 2001 până la mijlocul anului 2003. Până la sfârșitul secolului al XX-lea, venitul pe cap de locuitor a ajuns la aproximativ 20.000 de dolari, similar cu multe dintre țările industrializate mai dezvoltate.
Fluctuațiile economice din Israel au fost de obicei asociate cu valurile de imigrație: un flux mare de imigranți care crește brusc populația necesită o perioadă de ajustare până când este absorbit în mod productiv, investițiile pentru absorbția sa în locuri de muncă și locuințe stimulând activitatea economică. Imigrația nu a mai atins niciodată dimensiunea relativă din primii ani de după crearea statului, dar a căpătat din nou importanță odată cu relaxarea restricțiilor privind emigrarea din Uniunea Sovietică. Numărul total de imigranți în perioada 1972-1982 a fost de 325.000, iar după prăbușirea Uniunii Sovietice, imigrația s-a ridicat la 1.050.000 în perioada 1990-1999, majoritatea provenind din fosta Uniune Sovietică. Spre deosebire de perioada anterioară, acești imigranți au fost absorbiți treptat în locuri de muncă productive (deși adesea nu în aceeași activitate ca în străinătate), fără a recurge la proiecte de make-work. La sfârșitul secolului, populația Israelului a trecut de 6.300.000 de locuitori, populația evreiască reprezentând 78% din total. Imigranții din fosta Uniune Sovietică au fost egali cu aproximativ o cincime din populația evreiască și au reprezentat un adaos semnificativ și important de capital uman la forța de muncă.
Pe măsură ce economia s-a dezvoltat, structura producției s-a schimbat. Deși sectoarele de servicii sunt încă relativ mari – comerțul și serviciile contribuind cu 46% din produsul sectorului de afaceri – agricultura a scăzut în importanță, iar industria reprezintă peste un sfert din total. Structura industriei prelucrătoare s-a schimbat, de asemenea: atât în producția totală, cât și în exporturi, ponderea industriilor tradiționale, cu tehnologie redusă, a scăzut, produsele sofisticate, de înaltă tehnologie, în special cele electronice, dobândind o importanță primordială.
Fluctuațiile producției au fost marcate de perioade de inflație și perioade de șomaj. După o schimbare a politicii cursului de schimb la sfârșitul anilor 1970 (discutată mai jos), s-a declanșat o spirală inflaționistă. Ratele de hiperinflație au fost atinse la începutul anilor 1980, aproximativ 400% pe an până în momentul în care a fost impusă o politică drastică de stabilizare în 1985. Stabilizarea cursului de schimb, restricțiile bugetare și monetare, precum și înghețarea salariilor și a prețurilor au redus drastic rata inflației la mai puțin de 20 la sută, iar apoi la aproximativ 16 la sută la sfârșitul anilor 1980. O politică monetară foarte drastică, de la sfârșitul anilor 1990, a redus în cele din urmă inflația la zero până în 2005. Cu toate acestea, această politică, combinată cu factori externi, cum ar fi spargerea bulei de înaltă tehnologie, recesiunea din străinătate și insecuritatea internă rezultată din Intifada, a dus la niveluri de șomaj de peste 10 la sută la începutul noului secol. Îmbunătățirile economice din a doua jumătate a anului 2003 nu au redus, până în prezent (februarie 2005), în mod semnificativ nivelul șomajului.
Modificări de politică
Economia israeliană a fost inițial supusă unor controale guvernamentale extinse. Doar treptat, economia a fost transformată într-o economie de piață destul de liberă (deși încă nu în totalitate). Acest proces a început în anii 1960. Ca răspuns la conștientizarea de către factorii de decizie politică a faptului că intervenția guvernamentală în economie era excesivă și la provocarea reprezentată de crearea în Europa a unei uniuni vamale (care a progresat treptat în actuala Uniune Europeană), Israelul s-a angajat într-un proces foarte gradual de liberalizare economică. Acesta a apărut mai întâi în comerțul exterior: restricțiile cantitative asupra importurilor au fost înlocuite de protecția tarifară, care a fost redusă lent, iar atât substituirea importurilor, cât și exporturile au fost încurajate prin rate de schimb mai realiste, mai degrabă decât prin protecție și subvenții. Mai multe acorduri comerciale parțiale cu Comunitatea Economică Europeană (CEE), începând din 1964, au culminat cu un acord de zonă de liber schimb (ZEL) în domeniul bunurilor industriale în 1975, iar un acord ZEL cu SUA a intrat în vigoare în 1985.
Până la sfârșitul anului 1977 a avut loc un grad considerabil de liberalizare a comerțului. În luna octombrie a aceluiași an, Israelul a trecut de la un sistem de curs de schimb fix la un sistem de curs de schimb flotant, iar restricțiile privind mișcările de capital au fost considerabil liberalizate. Cu toate acestea, a urmat o spirală inflaționistă dezastruoasă care a frânat procesul de liberalizare a capitalului. Fluxurile de capital au fost complet liberalizate abia la începutul noului secol.
În anii ’80 și ’90 au existat măsuri suplimentare de liberalizare: în politica monetară, pe piețele interne de capital și în diverse instrumente de interferență guvernamentală în activitatea economică. Rolul guvernului în economie a fost considerabil diminuat. Pe de altă parte, unele funcții economice guvernamentale au fost sporite: a fost introdus un sistem național de asigurări de sănătate, deși furnizorii privați de servicii medicale au continuat să furnizeze servicii de sănătate în cadrul sistemului național. Plățile de asistență socială, cum ar fi indemnizațiile de șomaj, alocațiile pentru copii, pensiile pentru limită de vârstă și ajutorul pentru venitul minim, au fost extinse în mod continuu, până când au constituit o cheltuială bugetară majoră. Aceste plăți de transfer au compensat, în mare măsură, creșterea continuă a inegalității veniturilor, care a mutat Israelul din rândul țărilor dezvoltate cu cea mai mică inegalitate a veniturilor în cele cu cea mai mare inegalitate a veniturilor. Până în 2003, 15 la sută din bugetul guvernului a mers către serviciile de sănătate, 15 la sută către educație și încă 20 la sută au fost plăți de transfer prin intermediul Agenției Naționale de Asigurări.
Începând cu anul 2003, Ministerul de Finanțe s-a angajat într-un efort major de a diminua plățile de asistență socială, de a induce o mai mare participare la forța de muncă, de a privatiza întreprinderile aflate încă în proprietatea guvernului și de a reduce atât dimensiunea relativă a deficitului guvernamental, cât și sectorul guvernamental în sine. Aceste activități sunt rezultatul acceptării ideologice de către actualii factori de decizie politică a conceptului că o economie de piață cu adevărat liberă este necesară pentru a se integra și a concura în lumea modernă a globalizării.
O instituție economică importantă este Histadrut, o federație a sindicatelor muncitorești. Ceea ce făcuse ca această instituție să fie unică este faptul că, pe lângă funcțiile normale ale sindicatelor muncitorești, ea cuprindea cooperative agricole și alte cooperative, mari întreprinderi de construcții și industriale și instituții de asistență socială, inclusiv principalul furnizor de servicii medicale. În timpul perioadei Mandatarului și timp de mulți ani după aceea, Histadrut a fost un factor important în dezvoltarea economică și în influențarea politicii economice. În anii 1990, Histadrut a fost deposedat de multe dintre activitățile sale nesindicale, iar influența sa în economie a scăzut foarte mult. Principalele sindicate asociate cu acesta au încă mult cuvânt de spus în problemele salariale și de ocupare a forței de muncă.
Provocările viitoare
În timp ce se îndreaptă spre noul secol, economia israeliană s-a dovedit a fi prosperă, deoarece introduce și aplică în mod continuu inovații economice și este capabilă să facă față fluctuațiilor economice. Cu toate acestea, se confruntă cu unele provocări serioase. Unele dintre acestea sunt aceleași cu cele cu care se confruntă majoritatea economiilor industriale: cum să reconcilieze inovarea, trecerea de la activități tradiționale, care nu mai sunt competitive, la produse mai sofisticate, cu un grad mai mare de calificare, cu dislocarea forței de muncă pe care o implică și cu inegalitatea veniturilor pe care o intensifică. Ca și alte economii mici, Israelul trebuie să vadă cum se integrează în noua economie globală, marcată de cele două mari piețe, UE și SUA, și de apariția Chinei ca factor economic major.
Probleme speciale se referă la relațiile Israelului cu vecinii săi arabi. În primul rând sunt implicațiile financiare ale ostilităților continue și ale amenințărilor militare. În mod clar, dacă pacea poate veni în regiune, resursele pot fi transferate pentru utilizări mai productive. Mai mult, investițiile străine, atât de importante pentru creșterea viitoare a Israelului, sunt foarte sensibile la securitatea politică. Alte aspecte depind de tipul de relații stabilite: va exista libera circulație a bunurilor și lucrătorilor între Israel și un stat palestinian? Relațiile economice relativ libere cu alte țări arabe vor duce la o mai mare integrare a Israelului în regiunea imediată sau, așa cum este mai probabil, orientarea comercială a Israelului va continua să fie îndreptată în principal către marile țări industriale actuale? Dacă aceasta din urmă se dovedește a fi adevărată, Israelul va trebui să manevreze cu grijă între cei doi giganți: SUA și UE.
Referințe și lecturi recomandate
Ben-Bassat, Avi, editor. Economia israeliană, 1985-1998: From Government Intervention to Market Economics (De la intervenția guvernului la economia de piață). Cambridge, MA: MIT Press, 2002.
Ben-Porath, Yoram, editor. The Israeli Economy: Maturizarea prin criză. Cambridge, MA: Harvard University Press, 1986.
Fischer, Stanley, Dani Rodrik și Elias Tuma, editori. The Economics of Middle East Peace (Economia păcii în Orientul Mijlociu). Cambridge, MA: MIT Press, 1993.
Halevi, Nadav și Ruth Klinov-Malul, The Economic Development of Israel. New York: Praeger, 1968.
Kleiman, Ephraim. „Palestinian Economic Viability and Vulnerability” (Viabilitatea și vulnerabilitatea economică a palestinienilor). Lucrare prezentată la Conferința UCLA Burkle din Atena, august 2003. (Disponibil la www.international.ucla.edu.)
Metz, Helen Chapin, editor. Israel: Un studiu de țară. Washington: Library of Congress Country Studies, 1986.
Metzer, Jacob, The Divided Economy of Mandatory Palestine. Cambridge: Cambridge University Press, 1998.
Patinkin, Don. The Israel Economy: The First Decade. Ierusalim: Maurice Falk Institute for Economic Research in Israel, 1967.
Razin, Assaf și Efraim Sadka, The Economy of Modern Israel: Malaise and Promise. Londra: Chicago University Press, 1993.
Banca Mondială. Dezvoltarea teritoriilor ocupate: O investiție în pace. Washington D.C.: Banca Mondială, septembrie, 1993.
Citare: Halevi, Nadav. „O scurtă istorie economică a Israelului modern”. Enciclopedia EH.Net, editată de Robert Whaples. 16 martie 2008. URL http://eh.net/encyclopedia/a-brief-economic-history-of-modern-israel/